협업 지향적 조직 운영을 위한 제도 개선 방안 마련 연구

특임장관실은 일종의 참모기관으로서 독자적으로 사업을 집행하기 보다는 조정 및 자문 역할을 하였다(최승우, 2010; 56). 특임장관은 부처의 수장은 아니지만 특임장관실 소속의 차관과 공무원들이 있는 하나의 조직으로서 역할을 수행하였고, 특임장관실은 2010년 기준 장관을 포함하여 41명으로 운영되었다(권용수, 2010: 122; 김민주 외, 2010). 특임장관실의 예산은 다른 부처와 마찬가지로 매년 예산안을 올리고 심사를 받는 과정을 통해 예산을 배정받았다. 즉, 독자적인 예산 편성이 가능하였다. 2010년 예산은 약 63억4천3백만원, 2011년은 101억5천9백만원이 편성되었다(최승우, 2010; 56). 특임장관은 ｢정부조직법｣ 상 독립적인 조직으로 인정받았기 때문에 독립적인 직제와 소관업무, 예산을 운영할 수 있었다. 협업조직 또한 마찬가지로 독립적인 조직으로 인정받을 수 있도록 ｢정부조직법｣ 개정이 요구된다. 협업구조에서 제시되었던 3가지의 안 중에서 특임장관 신설안의 경우는 ｢정부조직법｣의 개정을 필요로 한다. 이에 법 제도개선방안에서 부처간 협업기능을 수행하는 특임장관을 신설하는 법 개정안을 2가지로 제시하고자 한다. 1안은 특임장관을 대통령 소속으로 두는 안이다. 이명박 정부에서 임명된 특임장관은 ｢정부조직법｣상 “특임장관은 국무총리 직속이었기 때문에 각 부처간 협업을 관장하게 되면 조정역할을 수행해야 하므로 한계가 있을 수 있다. 각 부처의 직제 및 업무의 근거법이 특임장관보다 상위법이 되기 때문이다”라는 의견을 반영하여 제시하였다(권용수, 2010: 140). 2안은 특임장관을 국무총리 소속으로 두는 안으로 하였다. 법전문가는 이와 관련하여 다음과 같은 의견을 제시하였다. 특임장관은 대통령과 국무총리에 의해 지정되는 업무를 수행하기 때문에 업무의 범위가 정해져 있지 않으며 여러 부처와 기능이 중복될 수 있다(최승우, 2010: 56). 그러나 이는 협업의 취지와 위배되지 않기 때문에 협업을 위한 조직으로 활용하기에는 오히려 장점이 될 수 있다. 만일 특임장관실을 협업조직으로서 규정할 경우 법적 근거를 마련하여 협업조직이 독자적으로 사업을 집행할 수 있도록 권한을 부여하고 법령의 실효성을 높여야 할 것이다. 과거 특임장관실은 국무총리직속이었기 때문에 추후 협업의 조정 등을 위해서는 대통령 직속 기관으로 만들어 다른 부처와 동등한 위치를 보장하여야 할 것이다. 또한 특임장관실을 협업조직으로 설립하게 된다면 여러 기능의 중복으로 인식될 가능성이 높기 때문에 이러한 경우에 갈등이 발생하지 않도록 협업조직에 기능 조정 권한을 우선적으로 부여하는 등의 법적 뒷받침이 이루어져야할 것이다. 협업과제에 대한 결과 평가를 성과평가와 연계하기 위해서는 먼저, 정부 전체적 차원에서 국무총리실의 정부업무평가시스템 및 주요 업무 자체평가제도와 연계 방안을 생각해 볼 수 있다. 현 정부 초기에는 협업과제에 대한 별도의 평가를 실시하기도 하였으나, 협업 담당자들의 지속적인 관심과 협업 태도 향상을 위해서는 협업과제에 대한 평가와 정부업무평가시스템과의 연계 방안을 고려할 필요가 있다. 협업과제 평가를 일회성으로 할 것이 아니라 제도화시켜 나가는 것이 필요하다. 이를 위해서는 먼저, 국무총리실에서 매년 초 자체평가시행계획 지침을 하달할 때, 협업 성과에 대한 평가와 이를 자체평가에 반영하여야 한다는 점을 분명히 할 필요가 있다. 2016년도 자체평가 시행계획에는 주요정책 평가와 관련한 평가대상, 평가방법 및 측정방법, 평가결과의 활용, 기타 행정사항 등 자체평가 계획수립 및 실행 시에 중요하게 준수해야 할 사항들을 제시하고 있는데, 앞으로는 여기에 협업 관련된 과제를 평가대상으로 포함하도록 하고, 협업과제 평가 시에 유의할 사항에 대하여 적시하는 것이 필요하다(정부업무평가위원회, 2016). 물론 억지로 협업과제를 만드는 것은 바람직하지 않기 때문에, 협업과제 선정의 근거를 명확히 하는 것이 필요하리라고 본다. 협업은 기존의 정부운영 방식과 차이가 있기 때문에 기존의 법･제도가 제약으로 작용할 수 있다. 또한 협업 수행에 따라 발생할 수 있는 다양한 상황을 규정하고 뒷받침할 수 있는 법･제도가 필요할 것이다. 따라서 2013년부터 정부는 협업 활성화를 지원하기 위해 법 제정 및 협업 매뉴얼 마련, 인사교류 활성화 등을 추진하였다. 2016년은 선순환 성과관리체계를 구축하는 것을 계획으로 세우고 있다. 선순환적 성과관리체계는 ‘진단→컨설팅→평가→환류’로 이어지는데, 협업과제를 계획 단계에서부터 관리하고 성과에 대한 포상을 확대하여 성과창출을 이루어내는 것이다(행정자치부, 2016a: 18). 협업 활성화를 위한 법･제도적 개선은 지속적으로 이루어져야 하는 부분이다. 법령상의 독자적 지위를 부여하는 것은 물론, 인사와 예산, 성과평가 등 많은 부분에서 협업을 위한 제도 도입이 지속되어야 할 것이다. 법령분석 과정에서 ｢행정업무의 효율적 운영에 관한 규정｣이 ｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣으로 개정되는 등 예상치 못한 상황도 있었다. 그러나 정부조직원리와 예산운영의 기본이 되는 정부조직법, 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙, 정부조직관리지침, 행정업무의 효율적 운영에 관한 규정 그리고 국가재정법 등을 심도 깊게 살펴볼 수 있는 기회가 되었다. 이와 관련한 법령개정안은 새롭게 제도적으로 설계된 대안을 토대로 하는 경우와 현재 상황을 바탕으로 그냥 적용할 수 있는 경우 모두를 고려하여 제시해 보았다. 아무래도 법령분석을 통해 도출되는 대안의 경우 법률전문가가 아니므로 한계를 지닐 수 있다. 이에 법률전문가의 자문과 검토를 2차례 수행하여 대안의 품질제고에 노력하였다. 부처간 협업수행에 대한 문제점을 조사하기 위해서 보다 많은 전문가와 공무원들에 대한 인터뷰를 수행하고자 하였으나 제한된 시간과 자원으로 인하여 27인에 대한 조사에 그친 것은 아쉬운 점이다. 그러나 조사에 임해주신 모든 분들이 열정적으로 인터뷰에 임하여 다양한 문제점과 대안을 발굴하는데 많은 도움이 되었다. 실제로 부처간 협업 문제를 연구하기 위해 이렇게 많은 분들에 대한 목소리를 심층적으로 담은 기존의 연구보고서나 논문은 없었다는 점은 본 연구가 내세울만한 장점이다. 정부 부처간 협업에 대한 문제는 비단 정부 3.0차원에서만 추진되다가 끝낼 성격의 문제가 아니다. 다가올 미래는 보다 복잡하고 해결하기 어려운 문제가 폭발적으로 증가할 것으로 보인다. 이제는 더 이상 한 부처의 노력만으로 이러한 국가적 문제를 해결하기 어렵다. 이 점이 부처간 협업에 대한 연구가 앞으로 더 진행되어야 하는 이유이다. 연구자들뿐 아니라 정부에 몸담고 있는 공무원과 정책결정자들도 이러한 점을 고려하여 부처간 칸막이를 조금이나마 낮추고 협업의 장이 활성화 될 수 있도록 본 연구에서 제시한 대안들을 보다 전향적으로 검토해 주기를 기대한다. 본 연구가 제시한 법령 개정안과 다양한 제도개선안들이 받아들여진다면 실질적인 정부 협업관행을 변화시킬 수 있으리라 생각된다. 궁극적으로 협업의 성과가 일하는 방식의 변화로 이어질 수 있어야 하며 이는 최고의사결정권자, 행정기관장, 공무원들의 관심과 인식의 전환과 문화의 변화를 통해 가능하다. 어렵고 오랜 노력이 수반되는 일이지만 국가의 해결능력 향상을 위해 꼭 필요한 일이라 생각된다. ｢정부조직법｣은 행정조직의 구성과 직무를 명시하여 각 조직의 역할을 구분 하고 있다. 정부조직법의 내용이 총론, 대통령, 국무총리, 행정각부로 구성되어 있고 실제 이들 조직들이 어떻게 구성되어야 하는가를 중심으로 기술되어 있다. 현행 정부조직법에 근거하여 중앙행정기관은 부･처 단위로 설치한다. 기관간 협업이 이루어질 때도 해당 기관들은 ｢정부조직법｣에서 짜여진 체계 속에서 이루어져야 한다. 협업과 관련하여 법개정을 한다고 하더라도 협업관련 조직을 어느 한 부분에 포함시켜야 하는 형태로 밖에 개정이 어렵기 때문에 행태적 차원에서 수행되는 협업을 규정하기에는 어려움이 있다. 현재는 구체적으로 기관 간 협업을 뒷받침할만한 조항은 포함하고 있지 않다. 다만, 협업의 하위 차원 중 하나로 조정에 대한 개념을 규정할 수 있는데, 이 경우는 정부조직법 상에서 거론되고 있다. 총론 제7조(행정기관의 장의 직무권한) ⑤항을 보면 “부처의 장은 그 소관사무의 효율적 추진을 위하여 필요한 경우에는 국무총리에게 소관사무와 관련되는 다른 행정기관의 사무에 대한 조정을 요청할 수 있다”는 조항이 그것이다.