전략지역심층연구 논문집 I_ 동남아시아

민주주의 체제의 정치지도자는 권위주의 체제의 지도자에 비하여 경제성장을 추진할 유인을 더욱 크게 갖는다. 민주주의의 경쟁적 선거시스템하에서 정치지도자들은 유권자의 경제성장에 대한 선호와 관심에 적극적으로 부응할 수밖에 없다(Neshkova 2014). 구체적으로 민주주의의 선거는 유권자들의 회고적 투표(retrospective voting)를 통하여 업적이 휼륭한 정치인은 재신임을 해주나 그러하지 않은 정치인은 퇴장시키는 기능을 한다. 선거의 과정은 정치인에 대한 상과 벌을 제공함으로써, 정치인들로 하여금 기회주의적, 자기이익 추구적인 행동을 억제하고 공익을 추구할 유인을 갖게 하는 것이다. 이러한 맥락에서 선출인단 이론(selectorate theory)은 정치지도자는 정권 획득과 유지를 하여 필수적으로 지지를 확보해야 하는 승리연합(winning coalition)에 속한 이들의 이익을 우선적으로 고려하게 되는데, 보다 민주적인 정치체제일수록 승리연합의 크기가 크기 때문에 정부는 이 연합을 위한 보다 광범위한 혜택을 마련하게 됨을 주장한다(Bueno de Mesquita et al. 2003). 더 나아가 민주주의는 민주적 포섭(inclusion)의 원칙—특정 정치체제에서의 개별 행위자는 토론과 결정과정에 있어서 유사한 정도의 영향력을 행사할 수 있어야 하며, 이를 통하여 대리인인 정치인과 주인인 국민 간의 수직적 책임성을 높여야 한다는 원칙—을 추구한다(Young 2000). 따라서 민주주의 국가에서 정책형성과 집행의 전 과정은 정부조직에 속한 소수의 정책결정가들에 의하여 관리, 감독되지만(Dror 1971), 이 과정에서 다수의 민간 행위자들의 정책 활동 역시 존중되는 경향이 강하다. 실제로 민주국가에서의 정책결정과정은 사회적 이슈 제기, 정책정보 수집 및 제공, 대안 제시, 정책 수단 평가 등의 활동을 통하여 정책형성에 직, 간접적 영향을 행사하는 다양한 사회경제적 행위자들의 영향을 받아 전개되는 경우가 빈번히 발생한다(Heo 2013). 이는 민주국가는 정책결정과정에서 보다 다양한 양질의 정보를 확보할 수 있고, 따라서 국가의 당면 과제의 해결을 통한 국민의 복리 증대라는 정책 본연의 목표에 다가감으로써 경제적 성장 도모에 기여할 수 있음을 시사한다. 이상의 주장은 권위주의 국가가 경제적 성장에 유리하다는 주장에 반한다. 권위주의와 경제성장 간의 친화성을 주장하는 소위 ‘권위주의적 자본주의론’(authoritarian capitalism)에 의하면 가난한 다수가 투표권을 갖는 민주주의는 정치인들에게 성장보다는 분배와 소비 위주의 정책을 펼칠 유인을 강하게 제공함에 따라, 저축의 감소, 투자 감소, 정부예산의 팽창, 재정적자 확대를 반복적으로 초래할 가능성이 높다(Lingle 1996). 따라서 이 이론은 권위주의 체제, 즉 근시안적인 민중으로부터의 재신임 여부에 신경 쓰지 않고 국민들의 저축을 강제하며 장기적 관점에 입각한 일관된 경제정책 수행이 가능한 체제가 경제성장에 유리하다고 주장한다(Rao 1984). 또한 대부분의 권위주의 지도자들은 민주적 정통성이 결여된 정치권력을 보유하고 있기에, 정치권력의 연장을 위하여 민주적 정통성 대신 경제적 성과를 통한 정통성 확보 노력에 주력할 가능성이 높다는 사실도 권위주의적 자본주의론을 뒷받침하는 주요 논거로 제시된다(Maravall 1997). 그러나 권위주의 국가의 지도자들이 항상 경제성장을 위해 효과적인 정책을 추진하는 것은 아니기에, 가난한 권위주의 국가들이 다수 존재한다. 뿐만 아니라 자본주의 경제성장의 과정은 상이한 사회·경제적 이해관계를 지닌 행위자들 사이에서의 갈등을 필연적으로 발생시키는데, 권위주의는 단기적으로는 강압을 통하여 갈등을 회피하고 경제성장을 도모할 수는 있으나, 장기적으로는 갈등을 해결할 수 있는 제도적 장치가 발전을 제약한다는 점에서 갈등관리를 통한 지속적인 경제성장에 유리하지 않다. 무엇보다 권위주의 체제의 정치엘리트는 자신의 권력에 대한 견제장치를 가지고 있지 못하기 때문에 부패하기 쉽다(양동훈 2002). 일반적으로 ‘부패는 사적인 이익을 위하여 공공자산을 남용, 오용하는 것’으로 이해된다. 연방제(federalism)란 지방정부에 상당한 권한을 부여하는 정치제도로서 지방정부가 하나 이상의 정책 영역에서 최종 결정권을 가지는 체제이다(Clark, Golder, and N. Golder 2012). 연방제 국가에서는 주민들이 지방정부와 의회의 대표들을 직접 선출할 뿐만 아니라 선출된 지방의 정치인들이 법률을 제정할 수 있는 권한도 가지고 있다. 또한 지방의 이익이 보다 충실하게 대변될 수 있도록 국회 역시 양원제를 채택하여 상원의원은 주(state)나 도(province) 전체를 대표하게 만들기도 한다. 따라서 연방제는 분권화된 정치체제를 구현하는 것으로 중앙정부와 지방정부 간의 견제와 균형을 통하여 중앙의 독선적 정책결정과 부패를 견제하기에 유리하다는 장점을 지닌다. 그러나 연방제는 국가의 전체적인 경제성장에 부정적 영향을 초래하기도 한다. 우선 중앙정부만이 주요 정책들을 입안하고 집행할 권한을 가지고 있는 단일국가에 비하여 지방정부 역시 상당한 권한을 가지고 있는 연방제 국가에서는 정책의 결정과 집행의 과정이 더디게 전개될 가능성이 높다. 중앙 정부의 특정 정책이 지방의 행위자들의 입장에서 자신들의 이익을 침해하는 것으로 인식될 경우, 지방정부가 이를 거부하거나 다른 정책의 입안, 집행을 꾀할 수 있기 때문이다. 유사한 맥락에서, 대다수의 연방제 국가들이 채택하고 있는 양원제 역시 하원에서 통과된 법안이 주나 도의 이익을 보다 강력하게 대변하는 상원에 의하여 부결될 가능성을 내포하기에, 정책과정의 속도를 늦추는 경향이 있다. 또한 연방제 국가는 국가예산의 비효율적 활용을 초래하기도 한다. 정치인들의 궁극적 목표는 선거에서 승리하는 것이다(Mayhew 1974). 이 점에서 중앙정부와 지방정부 사이에서는 중앙의 정치인과 지방의 정치인의 상이한 정책선호로 인한 갈등이 빈번히 발생한다. 다음으로 ‘연방제’ 변수는 세계은행의 정치제도 데이터베이스(Database of Political Institutions) 2012년 판(DPI2012)4)을 이용하여 만들었다. 이 변수는 지방정부의 권한이 약한 경우부터 강한 경우 순으로 코딩되었다. 지방정부와 의회의 대표가 선출되지 않고 지방정부의 입법권이 없는 경우 0, 지방정부의 입법권은 없으나 지방의회 의원이 선출되는 경우 1, 지방정부의 입법권은 없으나 지방정부와 의회 대표 모두 선출되는 경우 2, 지방정부와 의회 대표 모두 선출되고 지방정부의 입법권이 있는 경우 3의 값을 부여하였다. 이 변수의 평균값은 0.80이고 표준편차는 1.13이다. 지방정부가 보다 강한 권한을 가질수록 경제성장률은 낮아질 것이다. 따라서 ‘연방제’와 ‘경제성장률’ 간에는 음의 상관관계가 있을 것이다(가설 2).