북한의 법제정입법 체계의 분석 및 전망 ‘법제정법’을 중심으로

북한의 사회주의법치국가론이 우리가 말하는 법치국가론과는 많은 차이를 보이지만, 북한에서 ‘법치’라는 용어를 사용하고 이를 법제정비의 이론적 기초로 삼고 있음은 주목된다. 북한의 설명에 따르면, 김정일이 “주체사상에 기초하시여 역사상 처음으로 당의 령도밑에 법치국가를 건설하여야 한다는 독창적인 사회주의법치국가건설사상을 새롭게 제시”하였다고 하고, “사회주의법치국가건설사상은 사회주의국가는 왜 법치국가로 되어야 하며 사회주의법치국가는 어떤 국가이고 어떻게 건설하여야 하는가 하는 법치국가건설의 기본문제들에 과학적인 해답을 주고 있다”고 한다. 북한은 사회주의법치국가로 되어야 강성대국건설과 경제강국건설도 성과적으로 수행해 나갈 수 있다고 한다. 사회주의국가가 법을 강화하고 법치를 하여야 사회주의적 민주주의를 원만히 실현하고 인민들의 이익을 철저히 옹호할 수 있으며, 사회주의제도를 지키고 사회주의강성대국을 성과적으로 건설해 나갈 수 있다는 것이다. 여기서 중요한 것은 법제정사업을 강화하여 사회주의법체계를 완비하는 것이다. 북한의 사회주의헌법은 입법기관과 체계에 관하여 기본사항을 정하고 있다. 그러나 종래에는 북한의 설명이 미비하여 구체적인 입법절차와 내용에 관하여 알지 못하였다. 이러한 궁금증은 북한의 법제정법을 통해 일부 해소할 수 있다. 북한의 문건에 의하면, 북한의 입법체계는 국가법률체계의 부분체계의 하나이다. 북한도 법은 국가가 있는 한 존재하며, 법에 의해 국가와 사회 질서를 유지할 수 있다는 인식 하에 국가와 함께 발생하여 발전하여 왔다고 한다. 국가법률체계는 종래 국가기관체계 또는 법체계와 구별되는 새로운 개념으로서 국가기관과 법규범을 구성요소로 한다. 그리고 이 체계는 국가와 법, 종 더 구체적으로 국가기관과 법규범을 구성요소로 하고 있을 뿐만 아니라 이 요소들의 전일적인 결합체라는 데에 그 특성이 있다. 북한에서 말하는 법제정체계는 넓은 의미에서 입법체계의 범주에 속한다. 북한은 법제정체계의 목적을 규범적 문건을 작성하고 법을 채택함에 있어 수학적 및 조종학적 원리와 방법, 현대적인 정보처리 수단들을 받아들여 그 효과성을 높이고 합리화하는 것이라고 한다. 또한 그 기능은 현실적인 사회관계를 규제하여 법률관계를 발생, 변경, 소멸시키기 위한 규범적 법문건을 합리적으로 작성하고 채택하는 입법기술을 갖는 데에 있다는 것이다. 여기서 법체계란 규제대상 및 방법에 따라 일정한 유형으로 구분되는 법규범, 즉 현재 효력을 발휘하는 국내법규범의 통일체로 이루어진다. 그리고 법규범들은 하나의 통일체를 이루면서도 그 규제대상과 방법에 따라 여러 유형으로 나누어질 수 있다. 이에 북한에서도 법제정과 관련하여 부분법의 존재, 특정 부문법의 제정여부 등에 따라 정책적인 법체계의 본질과 연구의 필요성이 제기되고 있다. 그러면서 사회주의법 제정의 중요문제는 법을 옳게 제정하는 입법에 있다고 하였다. 여기서 북한의 법제정활동은 일정한 사회관계를 규율하는 법규범의 제정과 함께 법의 수정, 보충, 폐지 등에 의한 법률활동을 말하고 있음을 알 수 있다. 북한은 시대 및 당정책적 요구에 맞게 법제정사업을 개선 강화하기 위하여 사회주의법제정이론을 강조한다. 법제정사업은 법질서를 세우기 위한 첫 공정이라고 하면서 법제정의 본질은 권한있는 국가기관의 활동, 지배계급의 의사를 법화하는 활동, 지배계급의 의사를 규범적 법문건의 형식으로 법화하는 활동이라도 강조한다. 그리고 법제정과 입법을 구별한다. 법이론과 법실천에서는 법제정과 입법의 용어가 동의어로 사용하여 법제정학 내지 입법학이라고 하는 경우가 있다. 그러나 북한에서는 입법이라는 표현은 최고주권기관과 그 상설기관의 법제정에 한하여 사용한다고 하여 법제정과 구별한다. 북한의 정부나 지방국가기관은 일정한 범위에서 법제정활동을 하지만 이를 두고 입법이라는 표현을 사용하지 않는다. 북한에서 법제정과 입법은 다음의 원칙에 따라 사용한다. 즉, 법제정은 입법보다 더 넓은 의미로 사용되며, 입법, 입법권, 입법절차라는 용어는 최고주권기관과 그 상설기관이 ‘……법’이라는 명칭으로 된 규범적 문건을 제정하는 활동에 한하여 사용한다. 이와 관련하여 법제정법은 법제정이란 “권한있는 국가기관이 부문법과 규정, 세칙을 비롯한 일반의무적인 법문건을 만들거나 수정, 보충하는 활동”이라고 정의한다(제2조1호). 물론 법제정사업은 사회주의법체계의 완비에 있다고 할 것이다. 북한 사회주의법의 기본형식인 규범적 문건은 국가로부터 권한을 부여받은 국가기관에 의하여 제정된다. 북한헌법에서 밝힌 그 규범적 문건들로서 성문법으로 구성되는데, 헌법 개정에 의해 명칭이 달라진 경우가 있다. 예컨대 북한의 1998년 헌법은 1972년 및 1992년 헌법에 비해 법형식 상 다른 명칭을 쓰고 있다. 이를 보면, 헌법(제91조 1호), 부문법(제91조 2호), 최고인민회의 법령·결정(제97조), 국방위원회 결정·명령(제104조), 최고 인민회의 상임위원회 정령·결정·지시(제114조), 내각 규정(제119조 2호), 내 각의 결정·지시(제123조), 내각 위원회·성의 지시(제130조), 지방인민회의의 결정(제138조), 지방인민위원회의 결정·지시(제144조) 등을 들 수 있다. 법제정법은 그 규제범위에 대해 최고인민회의, 최고인민회의 상임위원회, 내각과 내각 위원회, 성을 비롯한 행정관리기능을 수행하는 중앙기관(이 아래부터 내각 위원회, 성이라고 한다), 도(직할시)인민회의 및 인민위원회의 법제정사업과 관련한 사항을 규제한다고 하고 그 밖의 국가기관의 법제정사업은 따로 정한다고 하고 있다. 그 구체적인 범위에 대해서는 별도의 규정으로 정하도록 하고 있다. 법제정법은 북한법문건의 체재와 형식을 규정하는데, 다음에 간략하게 살펴본다. 첫째, 구분단위는 편, 장, 절, 조, 항, 호, 단으로 구분하며, 편, 장, 절에 제목을 붙이고 조에도 제목을 달수 있다(제65조). 둘째, 총칙규정은 법규범들에 대한 해석의 정확성과 통일성, 법규범들의 유기적인 통일을 보장하기 위하여 해당 법문건의 원칙적이며 일반적인 내용을 규정하는 법조문이며, 법문건의 사명(목적), 용어정의, 적용범위, 원칙 같은 것을 규정한다(제66조). 셋째, 각칙은 구체적인 정황 속에서 당사자들이 지닐 권리와 의무, 법적 책임에 대하여 규정하는 법조문으로서 법적권리와 의무, 당사자, 대상, 법적 책임, 법률사실에 대하여 빠짐없이 명확하게 확정적으로 규정한다(제67조). 북한에서 입법활동이란 “계급의 의사를 법적으로 형성하는 것”을 말한다. 즉, 입법이란 지배계급의 의사를 문서화하는 것으로, 이러한 권한은 법령에 의하여 인정된 국가기관만이 향유할 수 있다. 따라서 당이 입법과정에서 지침을 내리거나 지도적인 역할을 행하지만, 당을 엄밀한 의미의 입법기관이라고 할 수 없다. 당에서 결정한 사항이라도 이에 상응하는 권한을 가지는 입법기관에 의하여 법규범으로 변형되어야만 비로소 법으로서의 기능을 할 수 있다. 사회주의국가의 정부는 서방 국가의 경우와는 달리 위임에 의한 입법권이라기 보다 직접 헌법에 의하여 수권된 입법권을 가진다. 따라서 정부의 입법은 강력한 힘을 지니며 전국적인 범위에서 효력을 가진다. 여기에는 결정, 명령, 지시 등이 모두 포함된다. 북한에서도 최고인민회의의 입법권의 예외가 되는 광범위한 행정입법을 허용하고 있다. 이는 헌법적인 수권의 성격을 지니고 있는 만큼 권한 사항에 대한 엄격한 제한은 없다. 따라서 북한의 1972년 사회주의헌법상 “입법권은 최고인민회의만이 행사한다”(제73조)라고 규정하였으나 실제로 최고인민회의의 입법활동은 상대적으로 저조하였다.