행정관리역량평가 실태 분석 및 개선방안 연구

조직효과성(OE) 운동은 조직성과의 다양한 요인에 초점을 맞추어 그것들 간의 연결, 패턴, 배열을 정량적 기법을 사용하여 수립하고자 하였다. 세계 전쟁 중에 성공적으로 사용된 정량계획기법에 크게 영향을 받은 이러한 조직효과성 연구는 기업성과에 적용되기에 이른다. 합리주의적이고 수치에 근거한 접근법으로서 장점을 지니지만 효과성이라는 개념에 대한 모호성, 구성주의적 경향에 따른 비판이 제기되면서 1970년대 말과 1980년대 초에 이르러 거의 소멸한 것으로 추정되지만, 조직효과성 연구가 남긴 성과는 경쟁적 가치 모형(CVF model)이라고 할 수 있다. 효과성에 대한 개념적 모호성 문제를 해결하기 위해 다양한 관점에서의 효과성을 포함시키는 방안을 제시하고 있기 때문이다. 경쟁적 가치 모형은 1981년 퀸과 로나프(Quinn & Rohrbaugh)에 의해 최초로 고안되었으며, 이후 카메론(Cameron) 등에 의하여 발전되었다. 효과성에 대한 분석이나 평가는 정책평가론에서 많이 다루어졌는데, “효과성 평가란 정책이나 사업이 원래 의도했던 직접적 목표의 달성정도를 측정하는 것”, “정책의 효과성이란 정책목표의 달성정도를 의미하며 효과성을 판단하는 것이 총괄평가의 가장 핵심적인 작업”으로 거론되고 있다. 정책이나 사업의 효과성을 분석하거나 평가한 연구들은 꽤 많은데 본 연구와 관련하여 소개하면 다음과 같다. 국민기초생활보자 자활사업의 효과성을 평가한 손능수(2005)는 효과성을 궁극적으로 조직이나 프로그램이 목표들을 성취하는 정도로 정의하고, 효과성을 나타내기 위한 지표로서 자활사업이 제공한 복지서비스의 질로 측정하고 있다. 구체적인 측정요소는 소득향상을 통한 경제적 자활, 직업능력의 향상, 고용안정성의 향상, 인식과 태도의 변화를 제시하고 있다. 정부출연(연) 성과감사의 효과성 제고방안을 연구한 남중현 조만형 (2010)은 효과성을 목표의 달성정도에 관한 개념으로 정의하고 있는데, 선택된 수단을 통해 사전에 명시된 목표를 달성하고, 원하는 산출물이 생산되고, 원하는 효과가 나타났으며 이러한 확인된 효과들이 외부의 요인이 아닌 정책 실행의 결과라고 할 수 있는지에 초점을 맞추고 있다. 지방정부기관의 BSC 운용성과에 관한 실증적 연구를 시도한 김은희(2012)는 지방정부기관의 BSC 도입 및 운용의 효과성을 BSC가 추구한 조직성과로 측정하고 있다. 구체적으로 전반적인 업무실적 및 생산성 향상, 서비스 품질의 경쟁력 향상, 예산절감 효과라는 세 가지 항목이며 지방공무원을 대상으로 설문조사를 통해 측정하였다. 앞에서 살펴본 선행연구들에 따르면 정책이나 사업의 효과성에 대한 평가가 대부분이지만 성과감사 및 BSC 등 성과관리제도의 효과성을 진단하는 연구도 눈에 띤다. 즉 평가제도나 성과관리제도를 일종의 정책이라 간주하고 제도의 효과성을 분석하거나 판단하는 것이 가능하다. 한편 다차원 성과측정모형도 여러 약점들을 지니고 있다. 우선 다양한 품질과 우수성에 초점을 맞추었음에도 그 성과에 대한 증거가 부분적이고 제한적이라는 점이다. 다음으로 다양한 성과차원이나 요소 간의 인과관계가 명확하지 않거나 매우 복잡하다는 점이다. 예를 들어 EFQM의 어떤 차원도 다른 차원과 관련이 있으며, 동인과 성과의 관계가 일방적이지만 않다는 연구결과도 있다. 모든 다차원 성과측정모형은 점수 합산 방안 및 가중치 문제를 가지고 있는데, 어떤 모형도 가중치에 대한 근거를 제대로 제시하지 않고 있다는 점이다. 그리고 다차원 성과측정모형을 일반화시킬 수 있는가의 문제가 제기되고 있다. 하나의 다차원 성과측정모형이 일반화된 다면 다른 모형을 일반화될 수 없다. 예를 들어 사회적 책임 차원이 미국의 볼드리지 모형에서는 제외되지만 EFQM에는 포함되는데, 둘 다 보편적인 모형으로 간주하기는 어렵고 둘 다 모두 문화 특수적인(culturally specific) 모형이라고 하겠다. 평가요소들의 특징을 살펴보면, 우선 조직, 인사, 정보화 등 중앙행정기관의 행정관리역량평가에 포함되어 있는 평가요소들이 지방자치단체평가나 공공기관평가에서도 포함되어 있다는 점이다. 공공부문의 조직역량을 진단하는 대표적인 평가요소라 할 수 있다. 그런데 해외사례와 비교해볼 때 중앙행정기관평가와 지방자치단체평가에서 리더십과 전략 항목이 부재하다는 점이 눈에 띈다. 공공기관평가의 경우 대부분의 평가제도들이 리더십과 전략 항목을 포함하고 있는 반면, 자체평가와 특정평가로 이루어진 중앙행정기관평가나 합동평가로 시행되는 지방자치단체평가의 경우 리더십과 전략 항목이 포함되어 있지 않다. 자체평가 방식으로 중앙 부처의 리더십과 전략을 평가하기 어려운 상황이고, 지방의 자율성이 강조되는 조건에서 합동평가를 주관하는 안전행정부가 지방자치단체의 리더십과 전략을 평가하기도 쉽지 않을 것이다. 그러나 영국의 역량평가(CR)나 캐나다의 MAF와 같이 중앙부처에 대해서도 리더십과 전략 항목을 평가하고 있다는 점에서는 시사하는 바가 크다. 한편 평가보고서의 충실성에 대한 공무원 면접 결과, 비교적 충실하다는 긍정적 의견이 많았다. 하지만 안전행정부 담당자는 관대화 경향으로 인해 과대 포장되는 경향이 있음을 지적하고 있다. 정량지표 위주의 평가이므로 기준에 맞는 실적 제시 및 이에 따른 평정으로 보고서 양식에 부합하는 보고서 작성이 쉽게 이루어진다고 볼 수 있다. 하지만 구체적인 심층 분석보다는 자료를 찾는데 시간을 많이 쓴다는 일부 의견은 시사하는 바가 크다. 그리고 안전행정부가 주관하는 실태점검 보고서의 경우 단편적인 내용들로 구성되어 있어서 부처에서는 다른 기관과 비교하여 자신들의 현황이나 문제점을 파악하여 개선점을 찾아내기 어렵다는 의견을 많이 제시하고 있다. 이러한 점은 실태점검 지표 및 방식이 부처에 도움이 줄 수 있는 방향으로 개선되어야 함을 시사한다. 평가보고서는 두 가지 형태가 있다. 하나는 부처의 자체평가결과보고서가 있고, 또 하나는 각 부처의 자체평가결과보고서에서 제시된 총평 부분만을 합쳐서 정부업무평가위원회 명의로 작성 배포하는 평가결과보고서가 있다. 후자의 보고서는 총평 중심으로 되어 있기 때문에 각 부처의 평가결과가 요약적으로 제시되고 있다. 반면에 부처의 자체평가결과보고서는 총평을 포함하여 비교적 자세한 내용을 포함하고 있다. 예를 들어 2013년도 병무청 행정관리역량 자체평가 결과보고서의 경우 평가개요, 행정관리역량 총평, 분야별 자체평가 결과(조직관리, 인사관리, 정보화관리), 분야별 우수사례, 평가지표별 세부 추진실적으로 구성되어 있으며, 평가결과는 평정 점수 및 점수 부여 근거를 자세히 언급하고 있다. 이처럼 평가보고서의 구성 측면에서나 내용 측면에서나 비교적 충실하다고 판단된다. 한편 안전행정부의 실태 점검 자료에 따르면, 조직 분야의 경우 인사와 정보화 분야에 비해 충실성이 낮은 것으로 지적되고 있다. 전반적으로 근거자료를 비교적 명확하게 제시하나 평가의견이 충실하지 못하고, 평가결과의 원인 분석 및 구체적인 개선방안 제시가 미흡하다는 것이다. 또한 부처별로 평가위원의 제시하는 평가의견의 충실성에 편차가 있다는 점도 지적되고 있다.