2018 대한민국 균형발전 정책박람회 발표자료집분권

현행 주민자치제도는 권한이 미약하다는 점은 별론으로 하더라도 읍ㆍ면ㆍ동의 특성이나 차이를 반영하지 못한 채 붕어빵 찍듯이 일률적으로 시행되고 있다는 폐단이 있다. 예컨대, 제주 본토와 멀리 떨어져 있고 인구가 1,825명(2018. 5. 31. 기준)인 추자면과 제주 시내권이며 인구 53,472명(2018. 5. 31. 기준)인 노형동의 주민자치 여건은 매우 다를 수밖에 없다. 그러나 현행 제도로는 그러한 다름을 반영할 수가 없다. 반면, T/F안에 의하면 읍ㆍ면ㆍ동마다 저마다의 특성과 자치역량에 맞는 주민자치모델을 결정·실시할 수 있게 되어 차별적이고 다양한 형태의 주민자치를 꽃피울 수 있다는 강점이 있다. 한편, T/F안 대로 제주특별법이 개정된다고 하더라도 제주지역 43개 읍ㆍ면ㆍ동 모두가 동시에 풀뿌리민주주의를 구현하는 주민자치모델을 갖게 되는 것은 아니다. T/F안은 읍ㆍ면ㆍ동 주민이 원하는 경우 스스로 합법적인 방법을 통해 주민자치모델을 만들 수 있는 길을 제시하고 있을 뿐이다. 만약 읍ㆍ면ㆍ동 주민이 원하지 않는다면 별도의 자치조례안을 만들지 않고 현행 조례대로 주민자치를 할 수도 있다. 주민자치에 관한 법률 또는 주민자치회법을 만들자는 주장이 일부 시민사회와 학자들에 의해서 나오고 있는 것은 주민의 자기결정과 자기책임에 기초한 제대로 된 지방자치를 실현하자는 의도라고 보여진다. 하지만 현재의 이른바 ‘주민자치’를 법제화한다고 해서 그러한 좋은 의도가 실현될 것인지에 대해서는 확신이 가지 않는다. 현재 조례로 실시하여 다양한 상상력을 실현하고 지방끼리 제도경정을 할 수 있지만 이를 법률로 규정하는 순간 전국적으로 획일화되고 경직될 우려가 있기 때문이다. 먼저 행자부가 ‘주민자치’를 들고 나온 이유가 읍·면·동수준의 풀뿌리자치 실종에 대한 보완책으로 나온 만큼 읍·면·동의 기초자치단위로서 변천과정을 우선 살펴보지 않을 수 없다. 동에 대해서는 논쟁의 여지가 있으므로 여기서는 군지역의 읍·면을 중심으로 논의하고 동자치에 대해서는 추후에 입장을 발표하기로 한다. 일제시대부터 5.16 군사쿠데타로 지방자치가 중단되기까지 읍·면자치를 실시한 것과 읍·면자치가 폐지되고 군자치를 실시하게 된 과정과 논의를 살펴보고, 지방자치를 부활하는 과정에서 기초자치에 대한 논의와 제도변천에 대해서 알아본다. 현행 지방자치제도의 운영에 있어 가장 기초가 되는 단위 지역은 기초의회이다. 그러나 기초의회 선거에서 정당공천제가 도입된 이후 각종 문제점들이 지적되어 왔다. 가뜩이나 중앙정치에 지방정치가 예속화되는 현상이 난무하는 가운데, 기초의회는 단체장이나 지역구 국회의원에게 예속화되고, 정당의 공천이 상향식을 추구하고 있으나 여전히 하향식 공천이 만연하고 있기 때문이다. 이에 기초의회의 정당공천제가 실시된 후 매번 지방선거마다 기초의원의 정당공천제 폐지 논의가 지방자치제도 개혁의 중심이 되었다. 이에 본 연구에서는 기초의원의 정당공천제 폐지에 대한 전문가들의 의견을 묻기 위하여 “지방선거 때마다 기초 지방의원의 정당공천제를 폐지해야 한다는 주장이 계속 제기되어 왔습니다. 기초의원의 정당공천 폐지를 위한 선거법 개정이 필요하다는 주장에 대해 어떻게 생각하십니까?”라고 질문하였다. 다시말해, 현재의 지방자치법이 상정하는 지방자치는 국가로부터의 권한을 부여받아서 자치하는 단체자치만을 하향적(top-down)으로 설계하는 중앙집권적 가치관을 가지고 있기 때문에 특별시, 특별자치시, 특별자치도와 같은 발상을 하게 되는 것이다. 즉 국가로부터 특별한 권한을 부여받는 단체자치로서의 자치를 염두에 둔 것이다. 이런 ‘하향적 제도설계(top-down design of institution)’만을 지방자치의 방식으로 생각하다보니, 세종시와 같이 인구 30만에 불과한 도시를 ‘특별자치시’라는 이름으로 광역지방자치단체로서의 권능을 부여하여 충청남도나 대전광역시와 같은 인구 150만이 넘는 지방자치단체와 ‘동격’이라고 하는 이해하기 어려운 자치제도를 만들어 둔 것이다. 즉 세종특별자치시는 국가가 직할하는 도시에 불과한 것인데, 이것을 ‘특별자치’라고 하고 있으니, 이것은 ‘자치’란 개념을 우롱하는 것이다. 철저한 국가의 관치인데, 이것을 특별자치라고 하고 있으니, 지방자치법의 입안자들이 어떤 지방자치관을 가지고 있는지 궁금해진다. 지방자치와 관련된 국내 연구는 지방분권과 국가균형발전과 관련된 연구보다 양적으로 매우 많이 존재한다. 그 이유는 무엇보다 지방분권이라는 측면이 한국사회에서 여전히 논쟁적이기 때문이다. 다만 중앙집권적이고 수직적 정치구조의 폐해를 극복하고 다원화를 지향한다는 측면에서 더 나아가 세계적 추세라는 점에서 한국도 지방분권의 필요성을 제기하고 있고 그에 대한 우려와 반론 또한 존재하고 있다. 지방 분권을 옹호하는 논리가 김승태･전용주(2017)에 의하면, 과거에는 국가의 응집성과 통일성을 제고하기 위한 논리가 주를 이루었는데 그 이유는 다양하고, 때로는 이질적인 문화나 역사, 종교, 그리고 언어를 가진 지역으로 이루어진 국가에서 국가를 통합하기 위해 지방에 자율적 권한과 자원을 이양한다는 것이다. 김석태(2008)는 지방분권과 분산정책1)의 관계에 대한 개념적 이해가 엇갈리고 있고, 경험적 연구도 상당히 다른 결과를 보이고 있다는 점에 착안하여 정책실무자(204명)를 대상으로 분권과 분산 간의 개념이 제대로 인지되지는 못하고 있음을 밝힌 바 있다. 김순은(2007)은 지방분권 정책과 국가균형발전의 성격과 정책구조를 분석하였다. 지방분권이 중앙정부와 지방정부 간의 권한 및 세재원의 이양을 주 내용으로 하고 있고, ‘균형발전’은 중앙의 중추관리기능을 지방으로 분산시키는 것을 주요내용으로 하고 있다는 점에서 양자는 밀접한 상호관련성을 가진다. 균형발전이 전 국토의 균등한 발전을 이룩하려는 것이 목적이라면, 지방분권은 국토균형발전을 이루기 위한 주요 수단이 될 수 있기 때문이다. 특히 수도권집중의 심각한 폐해가 나타나고 있는 한국의 현실에서, 지방분권과 균형발전의 상호작용을 적극적으로 모색하는 것은 지속가능한 공동체를 위한 민주적 기획에서도 필수적인 것으로 볼 수 있다. 다만 지방분권과 균형발전은 그 자체로 모든 문제를 해결해 주는 만능은 아니다. 지방분권과 균형발전 간의 역기능도 어떠한 정치사회적 맥락을 배경으로 두는지에 따라 언제든지 나타날 수 있는 것이다. 한편 지방분권의 균형발전에 대한 효과를 일반화해서 규정하는 것은 옳지 않을 뿐만 아니라 지역격차가 심한 상황에서 지방분권은 오히려 지역격차를 악화시킬 우려가 있고, 지방분권과 국가균형발전은 상호 역기능을 가진다고 보는 입장도 있다. 이는 지방분권의 균형발전에 대한 효과가 상황에 따라 다를 수 있다는 것을 상기시켜준다는 점에서 나름의 의미가 있지만 최근 강하게 제기되는 지방분권 패러다임을 고려할 때, 지방분권과 균형발전은 상호 밀접한 보완관계로 추진되어야 한다고 생각한다. 또한 균형발전은 지방간의 재정력 격차를 완화하여 선진지역과 낙후지역 간의 격차를 축소하고 이에 따라 모든 지방들이 안정된 자치기반을 확보하여 자치단체 간 대등한 호혜협력을 증진시킬 수 있기 때문이다(옥원호 2004, 13). 사실, 지방분권과 균형발전 간에 어떤 것을 우선할 것인지에 대해서는 정치적인 선택의 문제로 보이지만, 보다 거시적인 지방정책의 관점에서는 지방분권을 과정으로, 국가균형을 결과로 볼 여지가 있고(조성호 외 2005, 12), 특히 중앙집권주의의 경향이 강한 우리나라에서는 ‘분권우위적 균형발전’의 모색이 정치적으로 지지를 받을 수 있을 것으로 생각된다.