지방교육자치법규 입법현황 및 개선방안 연구RR2014-06

특히, 오늘날과 같은 지방교육자치제도를 확립하게 된 것은 ｢1944년 교육법｣(Butler Act) 제정 이후부터인데, 이 교육법을 통해 교육부를 신설하고 무료 의무교육제를 확립하였으며 교육의 개념을 문화교육 및 지역사회요구를 포함하는 개념으로 확장하여 지방교 육당국(LEA)의 역할을 확대시켰다. 샤프(Sharp)는 ｢1944년 교육법｣에 의해 규정된 중앙정부, 지방교육당국, 단위학교간의 관계를 “중앙정부는 정책결정, 지방교육당국(LEA)은 학교운영”이라고 표헌한 바 있다(Sharp, 2002: 93). 이후 지방교육당국의 역할은 점차적으로 확대되어 왔으나, 지역 간, 학교 간 교육적 격차가 벌어지는 역기능이 발생하자 이의 해결을 위하여 ｢1988년 교육개혁법(the 1988 Education Reform Act)｣이 제정된 바 있다. 이 교육개혁법의 골자는 국가에 의한 표준화 강화로서, 국가 교육과정(national curriculum or common curriculum) 도입 및 7세･11세･14세･16세의 성취목표 수준 제시를 통한 전국 단위의 평가제도 도입 등이었다. 이 후의 교육개혁도 학교단위의 관리체제(Local Management of School: LMS)가 강화되면서 지방교육당국보다는 단위학교의 자율과 책무를 강화하는 방향으로 전개되기도 한다. 이와 같이 영국 지방교육당국의 역할은 확대와 축소의 과정을 반복하고 있다. 특히, ｢2006년 교육장학법(Education and Inspections Act)｣이 제정된 이후에 기존의 지방교육당국(LEA)은 또 다른 이름인 지방교육행정기관(Local Authority: LA)으로 통칭되고 있으며, 현재 LA는 ‘교육’이라는 명칭이 사라진 채 지방의 초중등교육에 관한 역할에 더하여 아동･청소년 복지와 안전보호 등을 포함하는 확장된 역할을 담당하고 있다(이인회, 2009: 93-116). 지방의회 산하에는 분과위원회가 설치되며 일반적으로 교육 사무를 담당하는 분과위원회가 교육위원회(Education Committee)이다. 다만, 교육위원회는 이와 같이 기초 지방의회 소속의 한 위원회로서 지위를 가짐에도 불구하고 상당한 정도의 독립성을 인정받고 있으므로 위임형 의결기관의 성격이 큰 것으로 인식되고 있다. 다만, 세입･세출, 기채 등 재정과 관련 사항은 교육위원회가 단독으로 처리하지 못하고 지방의회 본회의 의결이 필요하다. 수석교육관 또는 교육감이라고 불리기도 하는 교육국장(Chief Education Officer)은 교육위원회의 보조기관에 해당하는 지위에 있으며 지방정부 교육국(Education Department)의 책임자로서 운영에 관한 총괄적인 행정책임을 부담할 뿐만 아니라 교육위원회에 대한 책무도 갖는다. 이와 같이 영국에서 지방교육당국이라 함은 지방정부의 의결과 집행을 담당하는 지방의회와 산하의 분과위원회로서 교육위원회, 그리고 교육위원회의 행정책임을 지는 교육장으로 이루어진다고 할 수 있다. 한편, 미국의 경우 주 아래에서 기타의 지방자치단체들과는 또 다른 차원에서 독립적으로 운영되는 교육구(School district)를 중심으로 교육자치가 이루어지고 있다. 그리고 다툼이 없지 않지만 교육구의 법적 성격에 대해 교육에 관한 독자적인 주의 행정기관으로 보는 것이 일반적이다. 그런데, 미국에 있어서 교육구는 주법이 정한 범위 내에서 고유한 교육예산 편성권과 과세권을 갖는다. 자치를 실질적으로 향유함에 있어서 독자적인 재정 기반을 갖추는 것이 중요한 전제 조건이 됨을 고려할 때, 교육구가 고유한 교육예산 편성권 및 과세권을 가짐은 우리의 지방교육자치에도에 있어 시사하는 바가 크다. 아울러 최근에 미국의 많은 주정부들이 교육구를 규모의 경제를 고려한 효율성을 이유로 중규모 이상이 되도록 통합하고 있음을 확인할 수 있다. 이 또한 지방자치제도에 대한 전반적인 개혁의 목소리가 커지고 있는 우리에 있어서 참고할 만한 사항이다. 50개의 주정부로 구성된 연방제 국가인 미국은 주정부(State Government)의 하위 단위로 카운티(county), 시(municipality), 타운쉽(township or town) 및 특별구(special district) 등의 지방자치단체를 둔다. 특히 교육에 관한 사항은 연방헌법 수정 제10조 및 제1절 제8조 및 제10조에 근거하여 주정부의 고유 권한에 속하는 사항이 된다. 이러한 미국의 경우 교육입법에 있어서 중심은 주의회가 된다. 주의회는 연방 또는 주의 헌법에 반하지 않는 범위 내에서 교육에 관한 입법의 전권을 갖고 있다. 아울러 주의회는 주제정법을 통해 주교육위원회와 교육구 교육위원회에 규칙(rule or regulation) 또는 조례(by-law) 등의 제정권(quasi-legislative or regulatory power) 및 행정권(administrative power)을 위임한다. 다만, 주교육위원회(State Board of Education)이든지 교육구 교육위원회(School board)든지 간에 그 교육자치기관의 운영에 관한 사항에 대하여 규칙제정권을 부여하고 있는 바 이는 교육정책의 이행 문제가 아니라 당해 교육자치기관 그 자체의 운영에 관한 규범의 제정을 의미하므로 이 경우에는 상위규범과의 충돌가능성이 상대적으로 덜하다고 할 수 있다. 오히려 문제가 되는 것은 주교육위원회나 교육구 교육위원회가 교육정책을 이행하는 과정에서 상위규범과 양립할 수 없는 규칙 또는 조례 등을 제정한 경우일 것이며 이 경우에는 그러한 규칙과 조례가 무효라고 할 수 있다. 이와 같이 미국의 경우 각 주에 있어서 개별적인 교육자치법규에 대한 입법권을 어디에서 어느 정도 행사하도록 할 것인가 하는 것은 해당 주의 고유문제로 연방이 개입할 수 없음이 원칙이다. 이는 지방교육자치법규에 대한 입법권의 배분조차 중앙의 법령으로 규정되는 경향이 큰 우리와는 다른 부분이다. 미합중국 연방헌법 수정 제10조는 “연방헌법에 의해 미합중국에 위임되지 않은 권한 또는 연방헌법에 의해 각 주에 대한 위임이 금지되지 않은 권한은 각 주 또는 그 주민에게 유보된다.”고 규정하고 있어 연방헌법에서 연방정부에 속하는 것으로 명시되지 않은 권한은 각 주에 속하게 된다(James Madison, 1788). 또한 연방의회의 권한을 규정하고 있는 연방헌법 제1절 제8조와 각 주에 금지된 권한을 규정하고 있는 연방헌법 제1절 제10조에서 교육에 관한 규정이 없기 때문에 결과적으로 교육은 각 주의 고유권한이라고 할 수 있다. 법원도 교육에 대한 권한을 과세권, 경찰권의 행사나 주민에 대한 복지를 제공하는 것과 같이 주의 주권(sovereignty)의 주요한 속성으로 파악하고 있다(Kern Alexander & M. David Alexander, 2005: 99). 이에 따라서 각 주 정부(government)들도 각기 고유한 공교육제도를 설립･운영하고 있다.