체재전환 비용·편익 사례연구통일연구원 2011

카다르는 1988년 실각하였으며, 카다르의 실각 이후 헝가리 사회주의 노동당(MSzMP) 내 보수파는 정치개혁을 하겠다는 의미를 담은 성명서를 발표하였다. 동 성명서는 당내 민주화, 국가기관 및 공식단체의 자율권 확보, 언론매체의 자유 확대 등을 주요 골자로 담았으나 사회주의 이데올로기적 단결과 당의 지도적 역할은 포기할 수 없음을 명백히 하였다. 그런데 정치개혁조치와 관련하여 가장 민감한 사항이 새로 등장한 독립단체들에 대한 처리문제와 집회 및 결사에 관한 법을 개정하는 문제였다. 당내 보수파가 만든 집회 및 결사법의 개정 초안에 따르면 국가안보, 공공안정, 공공질서, 공공도덕을 위배하거나 타인의 권리와 자유를 침해해서는 안 되며, 평화적인 집회나 시위는 5일 전에 경찰청에 통보해야 한다는 내용을 담고 있었으며 정당과 독립노조의 창설은 금지시켰다. 그러나 보수파가 마련한 법안들에 대해 당내 개혁파가 반대하고 나서자 보수파는 전략적으로 한 달 여 간의 공청회를 통해 국민들의 의견을 수렴하도록 하였다. 공청회에 참석한 사람들은 집회와 결사는 국가로부터 부여되는 것이 아니라 양도할 수 없는 시민권이며, 정당이나 독립노조의 설립을 금지하는 것은 부당하다는 점을 지적하였다. 마침내 1986년 11월 그동안 정부의 경제정책을 자문해 왔던 30여 명의 경제학자들이 경제침체의 원인과 그 해결책을 담은 정책보고서를 발표하였는데, 이 보고서는 헝가리 경제가 침체하게 된 원인이 1차적으로 헝가리 사회주의 노동당(MSzMP)과 카다르의 일관성 없는 경제정책에 있다는 점을 지적하면서 헝가리 경제를 회생시키기 위해서는 강력한 안정화 정책을 추진해 한다는 점을 강조하였다. 이 보고서의 발표로 인해 경제정책의 실패에 대한 정치적 책임 문제가 당 내부에서 제기되었으며, 이로 인해 헝가리 사회주의 노동당(MSzMP) 내개혁파 집단은 이제 카다르식 통치전략이 한계에 도달하였고, 급진적인 정치개혁이 필요하다는 점을 강조하였다. 당시 당내 개혁파들이 주장한 정치개혁안은 헝가리 사회주의 노동당노동당(MSzMP)의 정치적 독점화를 완화, 당내 민주화를 추진, 인권 및 시민권의 확대, 다원적 권력분립의 제도화 등을 주요 골자로 하였다. 경제침체에 대한 정치적 책임 공방이 진행되는 가운데 당 외부에서 중요한 변화의 조짐이 발생하였다. 당시 헝가리 반체제세력에 대해 카다르는 “우리에게 반대하지 않는 자는 모두 우리 편이다.”라는 독특한 논리로 유연한 태도를 보였으며 반체제세력에 대한 체포나 구금 그리고 연금과 같은 억압 조치를 거의 하지 않았다. 이와 같이 카다르가 반체제세력에 대해 관용적인 태도를 보인 것은 당시 반체제세력이 일반국민들의 지지를 받거나 특정 계층과 연대하여 세력을 확장할 가능성이 낮았을 뿐 아니라, 반체제세력 자체가 직접적인 반정부 활동을 하기보다는 인권 및 민족 문제를 다루면서 정권에 대한 절제된 반대운동을 하였기 때문이다. 그러나 1980년대 중반에 들어 헝가리 경제는 침체하기 시작하였는바, 그동안 꾸준히 증가하던 경제성장률은 1985년부터 마이너스 성장을 기록하기 시작하였고 무역적자와 재정적자는 날로 심각해져 갔으며, 순외채는 1983년 89억 달러에서 1987년 171억 달러로 두 배 가까이 증가하면서 그 이자 부담률은 높아갔다. 특히 국가경제의 공식 부문이 침체기에 들어서자 제2경제영역을 통해 가계 수입을 보존하려는 일반국민들의 태도로 인해 공식부문의 노동 생산성은 더욱 낮아지면서 경제침체의 악순환은 심화되어 갔다. 소련에 의해 지명된 지도자라는 정통성의 문제를 인식한 카다르는 헝가리 사회주의 노동당(MSzMP)에 의한 정치적 권력의 독점을 국민들이 묵인해 준다면 경제 및 사회적으로 양보하겠다는 타협을 하였고, 1968년 경제개혁조치의 하나로 신경제메커니즘(New Economic Mechanism: 이하 NEM)을 도입하여 시장경제 요소를 대거 도입하였다. 이후 신경제메커니즘(NEM)의 성과로 실질임금은 상승하였고, 국민들에게 필요한 생필품은 서구로부터 수입되어 정부의 가격 지원 하에 저렴하면서도 풍부하게 제공되었다. 특히 계획경제체제 속의 시장경제체제라 할 수 있는 소위 제2경제(the second economy)영역에서의 활동이 용인되면서 일반국민들은 제1경제영역인 공식부문보다 오히려 제2경제영역에서의 돈벌이에 몰두하였고 실제 일반 가계 총수입에서 제2경제영역으로부터의 수입이 차지하는 비중은 높아갔다. 이러한 소위 ‘카다리즘(Kádárism)’은 일반국민의 정치적 태도에 심대한 영향을 미쳤다. 다시 말해 헝가리 일반국민들은 누가 정치를 하는가에 관심을 갖기보다는 정치가 무엇을 제공하느냐에 관심을 갖게 된 것이다. 이에 헝가리에서는 개인주의와 물질주의가 만연하고, 정치적 무관심은 높아가는 ‘룸펜프롤레타리아(lumpenproletarianization) 현상’이 심화되어 갔다. 그런 가운데 1970년대 후반 들어 인접국가에서 반체제운동이 표면에 등장하기 시작하였다. 즉 1977년 체코슬로바키아에서 발표된 77헌장에 동조하는 34인 지식인들이 그들 스스로 민주적 반대파(democratic opposition)임을 표명하고, 시민권의 확대와 인권보호를 주장하는 활동을 하였으며, 폴란드에서는 자유노조가 중심이 된 반정부 활동이 조직적으로 진행된 것이다. 하지만 체코나 폴란드와 달리 헝가리 일반국민들은 반체제운동을 위해 조직화되는 것에 대해서는 소극적이었으며, 일부 민족-민중주의적 지식인 그룹이 문학잡지를 통해 팽배해진 개인주의와 물질주의를 배격하고 전통적인 가치를 보존해야 한다는 정도의 반체제운동을 진행한 수준에 머물렀다. 1989년 10월 헝가리 개정 헌법은 정치적 다원주의와 다당제 그리고 권력분립을 명문화하면서 행정의 정치적 중립성과 다당제의 실천을 위한 행정의 독립성을 명시하였다. 이로써 당시 Miklos Nemeth내각은 1990년 총선 이전에 이미 당으로부터 행정의 독립성을 확보할 수 있었고 행정의 탈정치화를 위한 법적·제도적 장치를 마련하였다. 1988년 12월 헝가리 수상으로 임명된 Nemeth는 사회주의체제를 근본적으로 변화시키기 위해서는 개혁의 중추세력으로서 행정부가 강한 자율성을 가져야 하는 동시에 행정의 전문성을 강화해야 한다고 주장하면서 당으로부터 국가의 독립을 강조하였으며 이를 위해 Nemeth는 1989년 5월 각료회의(the Council of Ministers)를 개편하고 전문적인 관료들을 대거 각 부처 장관으로 발탁·임명한 것이다. 한편, 1990년 5월 자유총선으로 집권한 Antall내각의 각료 사항을 보면 행정경험자와 전문가가 부족한 것이 명확하게 드러나고 있다. 총 13개 부처 중 장관으로서의 해당 부처의 업무처리와 관련해 전문성을 갖추었다고 평가될 수 있는 장관은 7명밖에 되지 않은 반면 각 소속 정당에 대한 당성과 당내 역할 그리고 과거 사회주의 시절에 어느 정도 반체제 민주화 활동을 한 경력이 있는가를 기준으로 정치성을 평가해 본 결과, 당 외부에서 영입한 재무부장관 Ferenc Rabar와 국제경제부장관인 Kadar Bela를 제외하고 여타 부처 장관의 정치성이 높은 것으로 평가되었다. 특히 헝가리민주포럼(HDF) 소속 장관의 경력을 분석해 보면 Antall수상의 개인적인 친분관계가 신임 장관을 임명하는데 많이 개입하였다는 사실을 발견할 수 있었다. 즉 문화교육부 장관인 Bertalan Andrasfalvy와 국방부 장관인 Lajos Fur는 Antall수상처럼 한때 박물관에서 근무한 경력이 있는 것으로 나타났고, 외무부장관인 Geza Jeszenszky는 비록 칼 맑스대학교 국제관계학과 교수이지만 그보다도 Antall수상의 조카사위였다.