국가통계기관의 범위 확대방안 연구

프랑스 국가정보통계위원회(CNIS)를 살펴보면 다양한 시사점을 발견할 수 있다. 첫째로, 국가정보통계위원회의 구성원이 다양하다는 점이다. 프랑스는 三部會의 전통에 따라 협의체의 구성 자체가 다양한 배경을 가진 사람으로 구성되는 것이 일반적이다. CNIS 구성원도 의회구성원, 행정부구성원, 경영자, 노동자, 언론종사자, 학계 등 매우 다양하다. 우리나라 국가통계위원회는 행정부구성원, 학계(대학교 및 연구소) 구성원 등이 중심인 점에서 차이가 있다. 그리고 프랑스는 위원회 구성과 운영 자체를 국가통계 문제 및 수요 등에 대한 사회적인 발현을 촉진하는 방식으로 조직되고 운영된다는 점에서 우리나라와 차이가 있는 것 같다. 인적 구성원 배경이 다양하면 국가통계에 대한 다양한 발현이 나타날 수 있으며 그만큼 결론을 도출하기 어려운 문제가 있기는 하다. 그렇지만 위원회의 성격상 그리고 국가통계의 성격상 국회의원 및 언론종사자 등의 참여는 긍정적으로 검토할 필요가 있는 것으로 보이며 우리나라에 주는 시사점이 크다고 생각한다. 셋째로 공식통계시스템을 조정하는 기능이 매우 다양하다는 점이다. ‘기술적 조정’, ‘사람을 통한 조정’, ‘기능적 분권화와 조정’으로 구분되는 데 우리나라와 차이점을 중심으로 시사점을 살펴보면 다음과 같다. 등록을 통한 조정은 우리나라에도 잘 알려져 있으며 국가통계조정에 상당한 기여를 할 것으로 생각되는 제도로 프랑스통계청이 주민등록 및 사업자등록 등의 업무를 담당하는 것이다. 사실 우리나라는 이러한 등록자료를 다시 수집하여 종합모집단 구축작업을 하는데 상당한 시간과 비용을 수반하는 어려움이 있다. 왜냐하면 등록자료의 분류와 통계의 분류와 차이가 있으므로 이를 일치시키는 작업이 어렵기 때문이다. 또한 각종 국가통계의 기준역할을 하는 국민계정을 INSEE에서 담당하고 이 역시 국가통계조정의 수단이 되고 있다는 점 역시 주목할 만하다고 본다. 또한 경제통계프레임워크, 사회통계프레임워크 등도 조정의 수단으로 인식하고 있다. 일본 통계제도도 다양한 시사점을 주고 있다. 첫째로 일본 통계위원회는 우리나라의 대통령실(총리실)에 해당하는 내각부에 통계위원회를 두고 있다는 점이다. 이러한 조치는 세계적인 통계제도 변화의 흐름과 그 궤적을 같이하는 것으로 국가통계 생산의 중립성, 공정성을 담보하기 위해 내각부 소속으로 통계위원회를 재편한 것이다. 두 번째로 통계위원회 인적 구성이 우리나라와 차이가 있다는 점이다. 우리나라는 각 부처 대표자 및 학계(대학교 및 연구소 등)등을 주축으로 구성되어 있으나 일본은 대학교 교수가 대분분이며 중앙은행 임원 및 연구소장 등이 포함되어 있다. 즉 정부관계자는 통계위원회 구성에서 배제되어 있으며 정부관계자는 출석자의 자격으로 참석을 한다는 점에서 차이가 있다. 세 번째로 일본의 통계생산은 9개 중앙통계작성기관을 중심으로 운영되고 있다는 점이다. 우리나라는 많은 수의 통계작성기관과 통계책임관을 동일 선상에 놓고 운영하고 있어 선택과 집중이 어렵다는 문제가 있다. 네 번째로 일본통계제도를 유지하는 전문기관인 독립행정법인 통계센터이다. 791명 직원들의 신분은 공무원이며 중앙행정기관 및 지방공공단체의 위탁을 받아 통계의 製表를 담당하는 기관이다. 이상에서 중앙 통계작성기관의 통계생산 현황을 간략하게 살펴보았는데, 3개 정부 부처를 제외한 나머지 정부 기관들이 독자적인 조사조직을 갖추지 않고 있는 것은 지방자치단체 통계조직이 중앙 통계작성기관의 공동 조사조직 역할을 수행하는 까닭이다. 이와 같이 지방자치단체의 통계조직은 자체적인 통계를 작성하면서, 관련되는 중앙 통계작성기관이 예산 재배정과 함께 위임한 통계조사 업무도 병행하여 수행하고 있다. 이들 지방자치단체가 자체적으로 생산 중인 주요 통계로는 지역 국민계정, 경기지표, 고용 관련 통계 등이 있으며, 그 외 정부 부처의 위임을 받아 실시하는 통계조사 중 지역에 필요한 경우에는 표본설계 과정에서 표본 규모를 조정하여 지역통계를 생산하고 있다. 일본의 총무성 통계국은 중앙통계기관으로서의 역할을 담당하고 있다. 통계국의 경우 국세(인구)조사 등 국세의 기본에 관한 통계 조사 기획 및 체계 정비를 담당하며, 통계정보의 다각적 이용을 추진한다. 통계국은 총무과, 통계정보시스템과 통계조사부로 이루어져 있다. 관리예산처는 미국의 법에 의해 미연방통계시스템을 조정하는 책임을 맡고 있으며, 관리예산처장은 수석통계관(Chief Statistician)이 통계조정을 총괄적으로 책임지도록 하였다. 수석통계관은 관리예산처 정보조정업무실(OIRA)에 속한 통계과학정책부(SSP)를 담당하고 있으며 SSP가 미국연방통계시스템을 조정하고 있다. 통계과학정책부는 증거기반의 정책추진과 프로그램 수행을 촉진하는 책임을 지고 있으며, 이를 위해 연방통계의 품질을 제고하고 연방통계 생산기반의 지속가능성을 제고하여야 한다. 이는 통계예산이 전체 프로그램의 우선순위와 일치되도록 보장함으로써, 데이터 수집과 배포의 표준과 지침을 확립함으로써, 이 표준과 지침들에 대하여 기관의 부응정도를 평가함에 의해, 통계기관 간 그리고 국제통계활동을 조정함에 의해, 그리고 연방통계 프로그램을 검토함에 의해 달성된다. 통계과학정책부의 책임 중 우리가 주목할 만한 것 중의 하나가 ‘연방통계 생산기반의 지속가능성을 제고하는 것’이다. 미국 OMB의 책임 중 우리가 주목할 만한 것 중의 하나가 ‘연방통계 생산기반의 지속가능성을 제고하는 것’이다. 연방통계는 국민들의 공적 사적인 의사결정에 영향을 미치는 사회의 무형의 인프라이며 공공재이므로, 고품질의 연방통계를 안정적으로 충분하게 공급하기 위하여 생산기반의 지속가능성을 OMB가 책임진다는 것이다. 우리나라의 경우 중앙 및 지방단위의 각종 정부 및 공공기관의 통계생산기반이 점점 취약해지고 있는 상황에서 시사점이 크다고 생각한다. 사실 우리나라의 경우 통계생산기반인 통계작성기관의 지속가능성을 보호하고 제고하는 역할을 중앙통계행정기관인 통계청이 제대로 해내기에는 역부족인 면이 있다. 아래의 통계법 제7조(통계작성기관의 인력 및 예산 확보) 제1항은 ‘노력하여야 한다.’라고 규정되어 있어 법적 의무가 아닌 훈시규정에 불과하다. 제2항 중앙통계행정기관인 통계청의 역할도 ‘인력과 예산의 확보를 권고’하는 수준에 머물고 있다. 국가의 기본인프라인 통계를 제대로 국민들에게 공급하기 위하여서는 미국의 OMB처럼 국가통계 생산기반의 지속가능성을 보장하는 역할을 하는 기관이 긴요하다고 생각한다. 우리나라의 경우 통계예산의 사전검토 작업을 통계청에서 하고 있다. 통계예산의 지나친 확대와 부당한 편성도 검토하여야 하지만 그보다도 통계예산의 폐지 및 지나친 삭감도 검토하여야 한다고 본다. 왜냐하면 통계의 생산기반의 지속가능성의 보장도 중요하기 때문이다. 미국의 연방통계시스템에서 두 번째로 주목할 만한 것은 ‘기관 간 통계정책 카운실(Interagency Council on Statistical Policy, ICSP)’이다. 마치 우리나라의 통계책임관회의와 유사하나 차이점은 있는 것 같다. OMB의 수석통계관을 위원장으로 하고 13개의 주요통계 작성기관으로 구성되어 있다는 점이 주목할 만한 차이점으로 보인다. 뒤에서 보다 자세히 언급하겠지만 우리나라의 경우 통계작성기관이면 모두 통계책임관을 두도록 하고 통계책임관의 역할도 동일하다. 보다 실질적인 의사결정을 하기에는 우리나라는 너무 많은 통계작성기관이 참여하여 제도운영의 實效성이 저하되는 문제가 있다. 따라서 미국의 제도를 참고로 개선이 필요하다고 본다. 영국 국가통계시스템은 우리에게 주목할 만한 시사점을 주고 있으며 우리나라 통계시스템이 어떻게 변화되어야 하는지에 대한 하나의 비전을 제시하고 있다고도 볼 수 있다. 근래 우리나라는 지속적으로 통계청의 독립성, 통계의 신뢰성에 대한 지적이 있어 왔다. 결국 요지는 평가대상자인 시험 본 사람이 채점하고 점수발표까지 하니 그 객관성 및 신뢰성이 의심스럽다는 것이다. 수긍하기 어려운 평가일수는 있지만 견제와 균형이라는 민주사회의 원칙 측면에서는 이해할 수 있는 평가일 수 있다. 사실 민주주의를 지향하는 국가시스템은 불신에서 출발하였다고 한다. 일견 비효율적으로 보일 수 있지만 지속적으로 권한을 분리하여 상호 견제하도록 만드는 것이 우리 국가의 시스템이라고 본다. 국가통계시스템도 이러한 국가 전체시스템에서 예외로 남을 수는 없다고 본다. 외국의 사례를 비추어 보면 국가통계조정기관의 확대강화 및 독립성 보장이 긴요하다고 판단된다. 외국 운영사례를 등을 참조하여 국가통계조정기관의 바람직한 신설방향은 아래와 같이 요약할 수 있을 것 같다. (가) 국가통계조정기관은 기관을 대표하는 국가통계위원회와 위원회가 실질적인 역할을 할 수 있도록 보좌하는 사무처로 구성될 필요가 있다는 점이다. 즉, 사무처는 통계기준·품질·예산관리 및 통계협의체관리 등 국가통계위원회를 실질적으로 보좌할 수 있는 기능을 가진다. (나) 국가통계위원회의 구성원은 헌법기관장이 추천한 사람 및 기업단체, 노동단체, 사회단체 및 언론단체 등의 대표자로 구성되어 구성원의 다양성과 국민 대표성이 보장되도록 할 필요가 있다. (다) 국가통계의 보호자 역할과 생산기반의 지속가능성을 보장하는 것을 국가통계조정기관의 주요 미션으로 할 필요가 있다는 점이다. (라) 정부의 개별부처로부터 독립성이 보장되어 운영되고 수시 및 연례보고서를 작성하여 대통령실 및 국회에 보고할 필요가 있다는 점이다. 위에서 살펴본 것처럼 우리나라는 법상 다양한 조정제도가 있으나 통계기관에 대한 인식이 낮아서 통계조정의 실질적인 효과성은 법규에서 목적하는 것보다 낮은 것으로 보인다. 따라서 실질적인 조정의 역할을 수행할 수 있도록 다각적인 방안을 모색할 필요가 있다. 첫째로 우리나라 국가통계위원회의 Mission은 변화하여야 할 필요가 있다. 국가통계위원회는 국민의 알권리 보장을 위한 통계기반을 확장하고 통계기관의 지속가능성을 보장하는 기관으로서의 역할이 가장 중요한 미션이 되어야 한다고 본다. 둘째로 국가통계위원회의 실질적인 역할을 보장하기 위하여 국가통계위원회 전담 사무처의 설치가 필요하다. 현재는 통계청이 사무처의 역할을 하고 있으나 주된 업무의 부수역할 정도에 불과하다. 따라서 국가통계위원회를 전담하여 뒷받침하는 사무처가 명시적으로 설치될 필요가 있다. 또한 통계조정의 기반인 통계기준 관련 기관설립이 긴요하다. 사실 국민에게 고품질의 통계서비스를 제공하는 것이 궁극적인 목표이다.