2016년 남북법제 연구보고서

북한은 경제개발구에 대한 법체계를 경제개발구법을 기본법으로 하여 그 밑에 시행규정 및 세칙 등의 하위규정을 통해 개별 사안에 대한 상세한 내용을 규정하도록 마련하고 있다. 이는 경제개발구법 제9조(적용법규)에서 경제개발구의 개발과 관리, 기업운영 같은 경제활동에는 이 법과 이 법에 따르는 시행규정, 세칙을 적용한다고 명시한다. 경제개발구법은 최고인민회의 상임위원회 정령으로 채택되었으며, 앞서 살펴 본 헌법에서 규정하고 있는 입법의 형식으로 볼 때 북한법 체계에서 ‘부문법’에 해당된다. 다만, 북한 헌법에서 ‘부문법’과 ‘중요부문법’을 명시하고 있으나, 경제개발구법이 ‘중요부문법’이 되는 조건은 북한 헌법에서 규정한대로 최고인민회의가 휴회중에 최고인민회의 상임위원회가 채택한 경제개발구법을 승인하거나(제91조 제3호), 최고인민회의 휴회중에 제기된 새로운 경제개발구법안을 채택실시하고 다음번 최고인민회의의 승인을 받는(제116조 제2호) 절차가 필요한데 이러한 사실 관계에 대해서는 알려진 바가 없기에 ‘부문법’과 ‘중요부문법’의 구분을 할 수는 없다. 장소에 대한 요소에서의 차이는 기존 북한의 경제특구의 경우 특정 지역이 미리 선정되어 그 지역을 대상으로 하는 정책이었다면, 경제개발구는 특정 지역을 미리 정하지 않고 북한 전역에 경제개발구를 창설 및 개발을 추진하고 있다는 점이다. 이는 경제개발구법에도 반영되어 제3조(관리소속에 따르는 경제개발구의 구분) 제1항을 통해 경제개발구를 관리소속에 따라 지방급경제개발구와 중앙급경제개발구로 구분하여 관리하도록 하고 있으며, 경제개발구법 제2장(경제개발구의 창설) 및 창설규정을 통해 경제개발구의 창설에 관한 제도적 마련을 하고 있다. 결국, 북한은 경제개발구 정책을 위한 기초적인 제도의 마련으로 경제개발구법을 제정하고 있으며, 개발구 정책 추진을 통한 경제 회생 목표를 실천한다는 점을 분명히 하고 있다. 그리고 경제개발구 정책은 기존 경제특구정책의 연장선에 있으며, 지방 정부의 참여를 통한 지방급 경제개발구의 창설의 법적근거를 마련함으로써 북한의 균형적 지역발전을 도모하고 있음을 엿볼 수 있다. 북한은 김정일의 건강악화로 인해 2009년 초 김정은을 후계자로 내정하고, 다음해인 2010년 9월 제3차 당대표자회를 통해 김정은이 본격적으로 등장하였다. 이후 2011년 12월 김정일의 사망 이후 김정은으로의 급박한 권략세습 과정을 거치게 되었는데, 이러한 권력세습의 시간적 제한은 김일성에서 김정일로의 권력세습과 비교하였을 때 짧은 시간 안에 진행된 특징이 있다. 당시, 우리나라를 비롯한 대부분의 외국에서는 북한의 이러한 권력이양에 대한 우려의 시선이 많았다. 권력을 승계 받은 김정은 체제에서는 당장 정권의 이양에 따른 정치적인 혼란을 줄이고 체제를 공고히 할 과제가 있었으며, 김정일 정권으로부터 지속된 경제난을 극복해야 된다는 과제가 있었기 때문이다. 김정은 체제 초반 경제난을 해소하기 위한 경제정책은 비교적 기존과는 다른 변화의 모습이 일부 나타나기도 하였다. 특히 2012년 ‘6･28 새로운 경제관리방법’을 통해 김정일 시대의 ‘7･1 경제관리개선조치’를 보다 확대하여 농업 및 공업부문에서 생산주체의 자율성과 인센티브의 확대를 공식적으로 보장하게 되었다. 이러한 김정은 정권의 내부적인 경제조치들은 새로운 정권에서의 경제조치였으며, 일부 제한된 시장경제적 요소를 경제체제에 반영한 것으로 평가된다. 김정일의 사망(2011년 12월 17일) 이후 북한 헌법은 당시 김정일 국방위원장으로부터 권력을 승계 받은 김정은 국방위원회 제1위원장의 권력 체계에 맞는 헌법이 요구되었다. 이에 따라 기존 2009년 헌법을 2012년 최고인민회의 제12기 제5차 회의를 통해 개정하였다. 개정 내용을 살펴보면 2009년 헌법 제6장 제2절 조선민주주의 인민공화국 국방위원회 위원장이 조선민주주의인민공화국 국방위원회 제1위원장으로 변경되었으나, 그 세부 내용의 변화는 없었다. 2012년 헌법의 제6장 제2절에서 규정하고 있는 국방위원회 제1위원장의 임무와 권한에서 국방위원회 제1위원장은 “다른 나라와 맺은 중요조약을 비준 또는 페기할 수 있는 권한”을 명시하고 있다(제103조 제4호). 한편, 북한은 2016년 5월 6일부터 9일까지 김정은 체제에서의 제7차 당대회를 개최하고, 같은 달 29일 최고인민회의 제13기 제4차 회의를 통해 ‘사회주의 헌법’을 개정하였다. 최근 북한의 개정 헌법의 주된 내용은 기존 김정일 시대부터 이어진 국방위원회를 폐지하고 ‘국무위원회’를 새 국가기관으로 신설하였으며, 이에 따라 김정은이 국무위원장에 추대되어 국무위원회와 국무위원장의 권한과 역할에 관한 내용이다. 따라서 국가경제 및 국가재정체계는 국민경제 체계를 기반으로 하는 바, 이의 조직이 시장경제체계를 취하지 않고 사회주의 또는 공산경제체계를 채택하는 경우에는 국가재정체계가 완전히 다른 양상을 띠게 된다. 즉, 국가의 구성원으로 이루어진 국민경제의 구성요소인 국가와 국민 그리고 기업 간의 사적 경제순환인 거래가 발생하지 않으므로 그를 기반으로 하는 자본주의적 부가가치 및 사적 경제수입이 발생하지 않고 따라서 재정작용의 물적 기반이 되는 조세수입이 없게 된다. 결국 국가는 국민으로부터 재정수입의 기대를 포기하는 대신 오히려 국민에 대해 필요한 물자를 공급하는 공급자 또는 공급계획자로서의 역할과 기능을 담당하게 되며 이는 기업 등의 생산수단이 국유화됨을 의미한다. 이론적으로는 모든 국가 등의 공공재정이 사적 재정을 완전히 치환하게 되는, 따라서 사적 경제 및 재정부분이 사라지게 되어 국가의 재정작용만이 유일한 재정･경제상의 활동으로 남게 된다. 이와 같은 상황에서는 원칙적으로 재정계획이 가장 중요한 재정법적 수단으로서의 의미를 가지며 채무관리는 국내재정의 차원에서는 의미가 크지 않다. 북한은 우리와 같은 조세국가가 아니므로 개별 국민으로부터 징수되는 조세수입을 재정수입의 원천으로 삼고 있지 않으며, 국민이 소비하는 다양한 생활물자들은 기본적으로 현물지급이 주를 이루게 되므로 우리의 국고채무의 관리 등에 해당하는 재정작용이 존재하지 아니한다. 재정작용에 있어서의 일반적인 사회주의 또는 공산주의 경제체제 국가에서의 재정현상들은 마찬가지로 북한에 있어서도 동일하게 적용될 수 있다. 즉, 국가가 재정 및 경제주체로서 각 단위들의 모든 재정작용은 국가로부터 출발하며 또한 국가로 수렴된다. 이와 같은 이념으로부터 도출되는 재정체계를 정당화 하고 그를 확인하는 제도적 수단이 북한에서의 재정관련 법률이라고 이해될 수 있다. 특히 ｢조선민주주의인민공화국 재정법｣은 “조선민주주의인민공화국의 재정은 사회주의적소유와 자립적민족경제의 튼튼한 토대에 의거한다”(4조 1문)고 천명하여, 재정기반이 시장경제적 자유주의가 아닌 사회주의 경제체제와 자립경제임을 명확히 알 수 있다. 북한재정법은 제4조 제2문은 국가재정관리의 유일성과 독점성을 규정하고 있다. 시장경제 즉, 기업과 국민이 국민경제의 중요한 축임을 부인하고 국가만이 재정관리의 유일한 주체임을 법적으로 규정하고 있는 것으로 이해될 수 있다. 동 조문은 “국가는 재정관리를 사회주의경제제도의 요구에 맞게 유일적으로, 계획적으로 하도록 한다”고 규정하고 있어, 문언적으로 보면 재정관리의 주체가 누구이냐에 대한 답만을 제한적으로 규정하고 있는 것으로 보여 그 밖의 재정･경제적 환경에 대해서는 별도의 정함이 없는 것으로 이해될 수 있다. 그러나, 국가의 재정관리가 사회주의경제제도에 부합하게 수행될 것을 요구하고 있으므로 이 규정은 단순히 재정관리주체가 누구냐만을 정하는 규정으로 볼 수는 없으며, 재정제도 전반에 있어서 사회주의 경제 및 그에 따른 사회주의적 재정제도를 유일한 기반으로 함을 규정한 것으로 해석될 수 있다.