법령해석제도 개편 10주년 기념 백서

지방자치제도의 발전으로 조례·규칙 등 자치법규 입안 건수는 비약적으로 증가하여 국민 생활에 미치는 영향이 커지고 있다. 또한 법률 및 대통령령 등이 합법적으로 집행되기 위해서는 자치 법규의 법적합성 있는 제정과 운영이 중요해 보인다. 따라서 법제처 등이 정부수립 이래 60년 이상 축적한 법령 입안 노하우 및 수년간의 법령해석 제도 운영과정에서 정립한 해석 능력 등을 지방자치단체와 공유하여 자치법규의 합법성 및 집행의 효율성을 체계적으로 지원할 필요성이 증대되고 있는 것이다. 현행 법제업무운영규정에도 자치법규에 대한 지원 조항이 있지만 선언적 규정에 머무르고 있다. 따라서 지방자치단체의 장 및 지방의회 의장이 요청하되 민사·상사·형사·행정소송·국가배상 관계 법령 및 법무부 소관 법령과 다른 법령의 벌칙조항에 관한 사항은 법무부장관 그 외는 법제처장에게 요청하도록 하고 현행 자치법규, 조례안, 규칙안이 법령에 위반되는지 여부 및 입법 기술상의 의문 등에 관해 요청할 수 있도록 하는 것이 타당해 보인다. 또한, 자치법규에 대한 의견제시 요청을 받은 경우에는 먼저 관련된 법령의 소관 중앙행정기관의 장의 의견을 확인하고 필요한 경우 전문가의 의견을 듣거나 자문위원회를 구성하여 운영할 필요가 있다. 국세청에서도 세법에 관하여 유권해석을 하는 제도가 있다. ｢세법해석 사전답변에 관한 사무처리규정｣에 근거한 ‘세법해석 사전답변제도’라고 불리는 제도이다. ‘세법해석사전답변제도’란 납세자가 자신의 사업과 관련된 ‘특정한 거래’의 과세여부 등 세무관련 의문사항에 대해, ‘실명’으로 구체적 사실관계를 적시하여 사전(법정신고기한 이전)에 질의하면 ‘당사자’에 한하여 명확하게 답변해 주는 제도이다. 이는 세무상의 불확실성을 제거하여 기업활동에 예측가능성을 높이고 기업투자를 활성화하는 등 사업하기 좋은 세정환경을 조성하는 것이 목적으로 보인다. 납세자가 답변의 내용을 정당하게 신뢰하고 답변의 전제가 된 사실대로 특정한 거래 등을 이행한 경우 과세관청은 당해 거래에 대하여 경정 등을 할 때에 신의성실의 원칙에 따라 사전답변을 받은 납세자의 신뢰가 침해되지 않도록 규정하여 해석에 대한 신뢰를 보호하고 있다. 일본 헌법 제65조는 “행정권은 내각에 속한다”라고 규정하고 있으며, 이것은 국민주권 아래서 입법, 행정, 사법 삼권의 하나로서 행정권에 관해서는 내각이 그 최고 기관으로서 최종적인 책임을 진다는 것을 의미한다. 여기서 행정해석의 주체로서 국가행정기관이라 함은 국가행정을 처리하기 위하여 내각을 정점으로 하여 헌법과 국가행정조직법을 비롯한 각종 행정조직법에 근거하여 구성된 국가행정조직의 일부를 이루는 기관을 말한다. 이러한 국가행정기관은 자신의 소관사무와 관련된 사안에 대하여 제한적으로 법령해석을 하는 경우가 있다. 지방자치단체 또한 법령해석을 하는 경우가 있다. 지방자치단체는 자치사무 또는 수탁사무를 처리하는데 이들 사무를 처리하는 과정에서 이와 관련된 법령의 해석을 한다. 일본에서 법령해석주체로서 가장 핵심적인 기관은 내각법제국이다. 내각법제국이 법령 해석의 중심적인 역할을 수행해온 배경에는 후술하는 것처럼 법제도와 관행에 있다. 즉, 내각법제국의 설치근거는 메이지 시대까지 거슬러 올라가는데 최초의 법제국이라는 용어가 사용된 것은 1875년 태정관(太政官) 포달(布達)에서이다. 현재는 내각법과 내각법제국 설치법에 그 법적 근거를 두고 있다. 내각법제국은 메이지 시대 이래로 법령해석의 중심적인 기관으로서 활동해 온 결과 실제로 국가행정기관이 행정을 집행하는 과정에서 문제가 되는 헌법과 법률의 해석에 있어서 가장 권위 있는 행정해석기관으로서 뿌리 깊게 자리하고 있다. 법령해석에 있어 민감한 사안의 경우 내각법제국은 비난에 직면한 경우도 있다. 일례로, 1990년 8월 이라크의 쿠웨이트침공에서 비롯된 만안(灣岸) 위기를 대처하는 과정에서 특히 헌법 제9조와 관련한 자위대의 파견문제 등에 대하여 정치권의 압력에 굴복하여 종래 엄격한 해석을 견지하던 입장을 바꾸어 당시의 정부, 자민당의 법안이나 정책에 합헌의 의견을 제시함으로써 전통적인 권위에 손상을 입기도 했으나, 내각법제국이 법령해석의 중심에 있다는 사실은 명백하다. 독일의 행정기관은 행정조직법상의 엄격한 권한 규범에 의하여 법령에서 수권받은 바에 따라 자신의 소관 직무를 수행할 수 있다. 연방법무부와 행정 각부의 법령해석에 대한 권한규정을 법령해석의 1차적인 근거규범으로 검토해 볼 필요가 있다. 연방법무부와 행정 각부를 포괄한 행정부의 사무규정 또는 업무분장규정(Geschäftsordnung)에 대한 최상위의 수권규정은 역시 연방 “기본법” 제65조제4문이다. 헌법상 동 수권규정에 의하여 의회의 의사규정(Geschäftsordnung)과 병렬적으로 연방정부에는 “연방정부 사무규정”(Geschaeftsordnung der Bundesregierung, GOBReg)이 제정되어 있다. 이 규정은 우리나라의 정부조직법과 유사한 것으로 연방정부(Bundesregierung)가 합의체로서 행정 각부를 지원하고 법령해석에 대한 의견을 조율하는 기능을 한다. 한편, 행정 각부 간의 내부절차 및 상호간의 절차 그리고 공동사무를 규율하기 위하여는 “연방각부공통사무규정”(Gemeinsame Geschaeftsordnung der Bundesministerien - GGO)이 제정되어 있다. 바이마르 공화국 시대에는 연방법무부가 차지한 지위는 워낙 열악했을 뿐만 아니라 나치 시대의 불법정부에 대한 반작용이 워낙 컸기 때문에 법률과 명령 등의 초안에 대하여 중앙관리식으로 그리고 독립적 지위를 획득한 부서에서 법적 관점에서 심사해야 한다는 요구가 제기되었다. 처음에 통합된 경제영역의 행정에 관한 법무관서(das Rechtsamt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes)에서 그에 이어 연방법무부가 이 업무를 관장하였다. 1949년 10월 21일 내각의 결정에서 이를 확정적으로 규명한 바 있다. “내각에서 의결한 바에 따르면 법무부는 법률초안의 준비작업시 법형식성과 법률문언의 통일성을 심사하는 데 참여한다. 이는 연방정부는 물론 연방 소속 각 부가 제정하는 법규 명령에 대해서도 마찬가지다.” 연방정부가 1950년도 제출한 최초의 활동보고서 “재건하는 독일(Deutschland im Wiederaufbau)”에서 이 업무에 관하여 다음과 같이 기술하였다. 독일은 우리나라의 법제처와 법무부를 합친 기능인 법령 제정을 포함한 법령해석과 사법사무를 연방법무부에서 담당하고 있다. 특히 독일은 전후 나치스의 불법국가에 대한 반성으로 법령 제정에 엄격한 기준을 가지고 그 임무를 연방법무부에 부과하였다. 따라서 독일의 법령해석기관이라고 말할 수 있는 것은 법령평가를 담당하는 국가규범통제위원회를 제외하면, 연방법무부라고 할 수 있다. 물론 법령안의 실체적인 내용을 담보하는 행정각부와 연방법무부는 법령안의 형식성과 체계성을 고려하므로 상호보완관계에 있다. 그리고 전통적인 법분야에서는 연방법무부가 법령안 작성에 주도권을 가지고 있다. 연방법무부는 기본법과 연방행정각부공통사무규정에 근거하여 법령해석을 담당하고 있다. 연방법무부는 6국으로 이루어지며, 국 산하에 과가 있고, 과 밑에 다시 심의위원회가 구성되어 있어서 이 심의위원회에서 원칙적으로 법령해석과 유사한 법적 심사를 담당한다. 물론 사안에 따라서는 헌법위원회나 기본권위원회, 그리고 법적 심사의 기본적인 내용에 대하여 공동심의위원회가 구성되기도 한다. 나아가 해당 법령안의 실체적 내용을 담보하기 위하여 해당 행정각부의 전문가를 심의위원회에 포함시키기도 한다.