정부 조직관리의 협업행정에 관한 연구

“첫째, 문제에 대한 이해의 공유와 합의가 필요하다. 문제에 대한 합의는 고객수요의 측면에서 사고할 것을 요구한다. 한편, 합의는 표면적으로만 이루어지기도 하고, 다수의 이해관계자가 존재하는 경우에는 협업이 제대로 일어나지 않기도 한다. 또한 합의에는 시간과 노력이 소요되고, 이해 관계자들을 모아줄 누군가를 필요로 하며, 합의과정 전개를 통해 결과가 도출된다. 문제를 이해하고 서술하는데 중요한 역할을 담당하는 이해 관계자들로 구성된 그룹이 존재하는데, 이들 중 다수는 협업에 관심을 보이며 비판적인 태도는 드물게 나타난다. 협업이 이루어지고 내부 및 외부의 압력에 적응함에 따라 이해관계자가 바뀌기도 한다. 둘째, 이해관계자들 사이의 문제해결 방향에 관한 이해의 공유와 합의가 필요하다. 각각의 이해관계자들은 저마다 목소리를 가진다. 그리고 각각의 이해관계자들은 협업에 헌신하는 가치와 협업으로부터 얻는 것들(가령, 효과성, 더 많은 고객, 전문기술에 대한 접근, 정당성, 바람직한 고객 측면의 결과 등)에 대한 입장을 갖고 있다. 또한 각각의 이해관계자들은 사익을 넘어서서 집단의 목표를 인식한다. 각각의 이해관계자들은 다른 모든 이해관계자들이 중요시하는 가치를 인지하는데, 이것이 상호 존중의 밑바탕이 된다.” 신뢰는 협업의 다양한 참여자가 행정서비스에 대한 국민의 수요를 충족하기 위한 가장 기본적인 전제라 할 수 있다. 구성원간 신뢰가 전제되어야만 협업의 형성, 존속, 결실을 맺는데 시너지를 낼 수 있다. 신뢰는 협업에 참여하는 구성원 간 상호존중에서 비롯되며, 협업 목적을 추구하는 과정 전반에 걸쳐 요구된다. 신뢰가 구비되지 않는 협업은 실패할 개연성이 매우 높다. 설령, 협업목적이 바람직하고 협업과정이 잘 설계되어 있다고 하더라도 다양하고 이질적인 구성이 모인 협업에서 상호간에 신뢰가 약하고 갈등이 내재화되어 있다면, 협업의 목적을 달성하기 어려울 것이기 때문에 협업에 서 참여자간의 신뢰는 매우 중요하다. 협업과 신뢰는 상호적인 과정으로 서로 간에 의존하고 서로를 활성화시킨다. 협업은 참여할지 여부를 가진 자율적 참여자 간에서 형성되어서 적어도 신뢰를 측정하지 않고서는 협업이 진전될 수 없다. 협업은 시간과 에너지의 투자를 필요하며, 자원과 책임 그리고 보상을 동반하기 때문에 신뢰가 없으면 협업은 어렵다. “이러한 공유는 만일 참여자가 그들의 협업 파트너를 신뢰하지 못한다면 참여를 회피하게 하는 상호의존성 상황을 조성한다. 따라서 상당한 협업은 파트너가 서로 시간을 두고 경험하고 파트너의 호의･의존성･유능성･정직･개방성을 목격할 기회를 가질 때 상당한 신뢰를 촉진하는 가능성을 가지게 된다. 결국 협업 과정에서 신뢰의 역할을 이해하는 것은 성공적 협업을 실행할 가능성을 높여줄 것이다”. “가장 생산적인 협업은 서로를 알고 신뢰할 때 발생한다. 성공은 수평적 연계를 요구한다. 리더는 반드시 조직의 부분이 보충적 통찰력을 가지고 적격자가 서로를 알도록 확신해야 한다. 발전을 위해 관계에 기회를 제공한다”. “협업 파트너가 동의된 규칙의 준수를 감독하지 않을 때, 믿을 수 있는 공약의 개발을 위한 능력은 상실되고, 공동 의사결정은 거의 불가능하다”. Child & Faulkner(1998)는 신뢰에 대한 부분을 계약이행 신뢰, 역량 신뢰, 그리고 선의 신뢰로 분류하였다. 계약이행 신뢰는 파트너 간의 계약을 성실하게 이행할 것이라는 믿음에 대한 부분이고, 역량 신뢰는 상대방의 역할과 역량에 대한 신뢰를 뜻한다. 선의 신뢰는 파트너 간 협력관계의 유지와 발전을 위해서라면 적극적인 노력을 아끼지 않을 것이라고 설명했다. 파트너 신뢰에 관한 선행연구에 대한 검토 결과, 파트너 신뢰는 파트너 간의 신뢰 정도로 측정할 수 있다. 신뢰는 서서히 형성되며, 신뢰가 상호작용과 경험을 통해 형성되지 않은 곳에서는 구성원들이 합의한 역할이 상호관계를 정의하고, 기대치를 형성한다. 지속적인 상호작용과 형평성과 효율성에 대한 평가를 통해 신뢰가 형성됨에 따라 신뢰는 (비)공식적 계약이 확대되며, 점차 비공식적으로 변한다. “신뢰가 형성되어 상존하면, 상호작용의 노력이나 거래비용을 줄여주며, 초기 계약을 넘어 관리적 혹은 참여적 행위 유연성을 증가시켜 준다”. 신뢰는 협업의 중심 요소인데, 이는 신뢰가 다른 조직형태보다 빠르게 거래비용과 복잡성을 감소시키기 때문이다. 문제는 신뢰개발은 시간이 걸리는데, 시간은 집단행동 발생에 매우 필수적인 신용할만한 몰입(credible commitment)을 구축하는 파트너간 반복적인 소통이 필요함을 암시한다는 점이다. Ostrom(1998)은 집단행동이 신뢰, 호혜, 명성의 세 가지 핵심 관계에 의존한다고 한다. 협업 파트너가 시간에 따라 신뢰할 수 있는 행동을 위해 소통하고 명성을 쌓아감으로써 그들 스스로 당신이 하면 나도(I-will-if-you-will)의 일시적인 호혜에서 신뢰기반의 제도화된 ‘심리적 계약’(psychological contracts)(Ring and Van de Ven, 1994)을 바탕으로 하는 장기적 헌신으로 변화함을 발견할 수 있다. 개인적 관계가 공식적인 조직역할 관계를 보충할 때 심리적 계약은 점차 법적 계약을 대치하고, 공식적인 조직협약이 비공식적 이해와 헌신을 반영하면 조직간 관계는 계속 유지될 수 있다. Wanna는 협업이 초래할 수 있는 취약성을 다음과 같이 제시하고 있다. “첫째, 정치적 책임성을 약화시킬 수 있다. 협업활동에서 경험할 수 있는 약점은 정치적 또는 관리적 지위를 보장하기 어렵다는 것이다. 둘째, 업무의 책임성 약화를 둘 수 있다. 협업은 책무의 경계를 현 상태보다 모호하게 할 수 있다. 셋째, 협업은 의사결정을 신속하게 처리하기 보다는 좌절시킬 수 있다. 협업 참여자들이 자신의 이해가 어긋날 때 상이한 의사결정을 내릴 수 있다. 넷째, 협업 활동은 참여자들의 목표와 인센티브가 일치하거나 호환되지 않는 경우, 반대 목적으로 운영될 수 있다. 다섯째, 정부는 진실한 자세로 협업에 참여하지 않는다는 비판을 받았다. 협업은 숨은 정치적 이유에서 시작될 수 있고, 허울뿐이거나 연막조치일 수 있다. 이러한 형식적인 협업 사례들은 정부와 정책과정에 대한 신뢰를 악화시킬 수 있다.” Jang & Feiock(2007: 8)은 “협업으로 인한 편익은 분산되어 있어 개별조직마다 얼마만큼 혜택을 받았는지 측정하기 어려운 반면, 그 비용은 개별적인 조직과 그들의 관리자에게 부담되고 있다. 이러한 현실로 협업은 집단행동의 문제(collective action problem)에 직면한다.”고 한다. 특히, 민간조직의 경우, 협업으로 인한 비용이 편익보다 크게 나타난다. 일부 학자들은 협업의 비용이나 중단 가능성에 주목한 바 있다. 여기에는 관리에 대한 자율권 상실, 새로운 구성원 선출과 목표설정, 재정의 불안정성, 결과평가의 어려움, 시간과 자원의 기회비용 등이 문제된다. 이처럼 협업은 다양한 문제나 부작용을 낳을 수 있는 개연성을 가지고 있기 때문에 협업을 하기 위해서는 협업의 당위성과 필요성 그리고 실현 가능성을 충분히 고려하여 추진해야 할 것이다.