지방재정 20년 변화와 개선과제

이 같은 차등보조율의 개선 방향과 함께 향후 기초연금 등 늘어나는 지방자치단체 재정 부담에 대비하는 차원에서 기준보조율 구조를 개선하는 작업도 필요하다. 동시에 2013년도 예산상 ‘18개의 시 ․ 도 자율편성사업과 4개의 시 ․ 군 ․ 구 자율편성사업으로 구성 ․ 추진되고 있는’ 포괄보조금사업을 그 취지를 살려 현행보다 확대 시행하는 방안을 고려할 수 있다. 다음으로, 세출효율성을 제고하는 차원에서 예산사업 구조조정 원칙에 입각하여 지방자치단체의 예산낭비 경감대책을 고려할 수 있다. 예산낭비는 크게 예산편성 및 예산집행을 통해 유발된다고 간주하고 이에 대해 개선과제를 제시할 수 있다. 즉, 예산편성에서의 낭비에 대해, 국민에 대한 수요조사를 바탕으로 예산이 후생을 극대화할 수 있는 부문부터 재원을 배분하여 부문 간 한계후생이 동일해지도록 재원배분이 이루어질 필요가 있다. 또 예산집행에서의 낭비에 대해, 예산결정자 또는 관리자가 정책상 동일 목표를 달성하는데 있어 ‘보다 효과적인’ 수단을 활용할 수 있도록 하는 방안을 강구할 필요가 있다. 셋째, 현행 ‘인상 ․ 기준 ․ 인하’의 3구역으로 되어있는 차등보조보율 구조는 사회복지비지수 및 재정자주도의 두 기준을 충족하는 적용 대상과 그렇지 않은 대상 간에 큰 보조율 격차를 나타내므로 기준보조율 차등 적용의 취지와 재정형평성 제고를 위해 차등구간을 세분화하든지 현행 계단구조를 선형화(선형함수)하는 작업이 필요하다. 보다 거시적 관점에서는 차등보조율 적용에 있어 현행 기준 대신 복지에 대한 실질수요를 반영할 수 있는 지수로 대체하는 방안을 검토할 필요가 있다. 즉, 재정여건과 복지수요 수준을 반영하는 지수 개발은 지방자치단체의 인구구조, 재정력지수(기준재정수요액 대비 기준재정수입액비율), 복지수요 증가(변동), 재정구조 등을 복합적으로 고려하는 방안이 바람직하다. 재정구조의 고려는 시 ․ 군과 자치구가 재정의 기능 및 구조면에서 근본적인 차이가 있으므로 차등보조율 기준을 달리 적용하는 원칙을 의미한다. 재정정보의 공개 확대(재정투명성 확보) 및 정합성 보완을 위해 지방정부 또는 중앙정부의 연도별 재정수지(flow) 및 채무 잔액(stock)을 연계 ․ 작성하는 것이 필요하다. 이는 특정연도(t) 초(初)의 지방채무에다 채무변동 분(재정적자 및 여타 금융조달)을 가산하여 해당연도 말의 채무를 산정하고, 이것을 다음연도(t+1) 초의 채무로 기록해가는 과정을 의미한다. 이 경우 재정수지(surplus or deficit)와 ‘지방채순발행액 및 순이자지급(이자지급－이자수입)’ 등을 합계한 여타 금융조달(other means of financing)을 함께 ｢채무 변동사항｣으로 기입하되, ‘여타 금융조달’에는 세부내역을 빠짐없이 정리하여 채무변동 내역 또는 경위를 투명하게 설명하는 것이 필요하다. 셋째, 민자 사업에 대한 철저한 관리이다. 민자 사업의 경우 통상 중앙정부가 주도하지만 수요 예측 부실로 인한 재정부담은 유형에 따라 지방자치단체에 귀속되는 상황이다. 이로써 구체적인 사업계획 수립 및 예비타당성조사 등 사전준비가 완료되지 않은 사업은 BTL 한도액 산정에서 제외하고, ｢BTL 한도액안｣ 제출 시 정부지급금 전망자료(5년) 외에 장기 정부지급금 전망자료를 제출하여 한도액 심의에 반영하도록 하며 ｢민자 사업 적격성 보고서｣를 국회 관련 상임위원회에 제출하도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다. 특히 지방비부담금을 반영할 경우 지급금 규모를 지방비까지 포함하여 추계하도록 하는 조치가 필요하다. 또 정부는 국가 및 지방자치단체 세출예산 대비 민자 사업(BTL 및 BTO) 비중이 일정 수준(예, ‘2% rule’)을 넘지 않도록 통제한다고 하지만 왜 그 수준인지 등에 대한 설명이 없기 때문에 민자 사업의 투명하고 합당한 관리차원에서 정부의 배경 설명이 필요하다. 세출분석에서는 세출기능별 지출을 중심으로 20년 동안의 사회개발지출 및 경제개발지출 등 비중 추이를 일관된 기준하에 분석한데 이어 최근 5년(2008~2012년)의 기간을 통해 5대 분야별 지출 비중의 변동 양상과 함께 정책사업 중 자체 및 보조사업 비중의 특징적 사안을 검토하였다. 재정운용의 문제점과 개선과제는 ‘1대 1’ 대응구조로 도출되었다. 즉, 세입 측면에서 지방세수의 신장성 ․ 안정성 ․ 형평성 저하에 대한 지방소비세 ․ 지방소득세 등 자체수입 제고 방안과 재정자립도 제고를 위한 차별적 지역발전전략을, 그리고 의존수입비중 증가에 따른 재정자주권 약화에 대해 비과세․ 감면 경감과 세외수입 확충 방안을 대안으로 제시하였다. 세출 측면에서는 국고보조금 등 관리의 체계성 ․ 합리성 미흡에 대해 국고보조사업의 구조조정 및 기준 ․ 차등보조율의 개선을 제시하였다. 이어 지방자치단체의 재정관리 측면에서 지방공기업부채 및 채무보증 관리, 지방채무의 체계적인 공시, 지방재정연감 공시자료의 개선 등 방안을 제시하였다. 개관에 이어 지방세 분석에서 국세 ․ 지방세의 규모 및 증가율 및 그 변동성(표준편차)과 경상GDP에 대한 세수탄력도를 비교했고 지방자치단체별 및 광역자치단체의 세수 비중을 통해 세수형평성 문제를 검토하였다. 이어 국세와 지방세의 비과세 ․ 감면 실적 비교를 통해 자체수입 제고 방안을 제시하였다. 세외수입 분석에서는 세외수입 구조(경상적 ․ 임시적 수입)의 추이 변동을 통해 예산 대비 동 수입 실적의 괴리가 대부분 임시적 수입인 순세계잉여금 및 이월 ․ 전입금에 기인하는 구조를 확인했다. 이어 지방교부세 분석에서는 지방자치단체별 배분 및 특징적 사항을 살펴보았다. 국고보조금의 경우 국고보조사업에 적용하는 기준보조율을 통해 사업별 ․ 지역별 보조율 차등구조와 그에 따른 지방비 ․ 국비의 분담비율을, 그리고 국고보조금이 결산 시에 광역 및 기초자치단체에 어떤 비율로 배분되는지 검토하였다. 아울러 2014년 하반기부터 시행된 기초연금의 국비 대비 지방자치단체 부담비율 및 시도별 국고보조율 현황도 포함하였다. 지방채발행에서는 재정여건에 기인한 ‘발행의 불안정성’을 확인한데 이어 지방공기업의 부채 증가 원인 및 지방자치단체 채무에서의 비중과 그 변동 상황을 검토하였다. 셋째, 자료의 충실성 및 체계성 결여 문제를 개선해야 한다. 2012년도 지방재정연감 ‘결산 편’ 78번은 제목이 ‘국고보조금에 따른 지방비 부담사업별(결산총계)’으로 되어있지만 지방자치단체 단체별 적용 등 실제 내용은 비어있다. 또한 결산 설명항목에 동일한 내용이 이중으로 게재되어 있는 부분도 있다. 56번의 ‘지방자치단체 의존재원 결산(총계)’과 109번의 ‘지방자치단체 의존재원 세입결산 분석(단체별)’은 그 내용이 중복되어 있어 하나의 항목으로 통합할 필요가 있다. 마지막으로, 중앙․ 지방재정에서 중요성을 더해 가는 국고보조사업 내역 및 추이를 체계적으로 파악할 수 있는 충분한 재정정보가 필요하다. 현행 지방재정연감에서 ‘의존재원 세입결산(단체별)’의 보조금은 그 내역이 1994~2001년 동안 지방자치단체별(특별․ 광역시, 도, 시, 군, 자치구)로 분류되는 것 외에는 지방자치단체 세출예산의 기능별 분류기준과 ‘내용이 아닌 체계상’ 거의 동일하게 명시되어 있다. 2002년 이후에는 보조금이 회계별 ․ 단체별로만 게재되어 있을 뿐 ‘의존재원 세입결산 분석(단체별)’ 양식을 통해 보조금 내역이 ‘2001년 이전’처럼 분야별로 게시되지 않는 등 재정정보의 충분한 제공이 시간이 경과하면서 오히려 퇴보하고 있다. 우리나라 지방자치단체는 정부 재정개혁의 일환으로 2007년 이후 회계제도를 현금주의 ․ 단식부기에서 발생주의 ․ 복식부기로 전환했다. 그 결과 현금주의 ․ 단식부기에 의한 예산회계결산과 발생주의 ․ 복식부기에 의한 재무회계결산을 병행하는 이원적 시스템이 작동하고 있다. 그러나 지방재정 예 ․ 결산 내용을 담은 기본서인 지방재정연감에 게재된 통계내용을 보면 이용자 입장에서 내용을 쉽게 파악하기 힘들게 구성되어 있다. 이에 대해 개선안을 제시하면 아래와 같다. 첫째, 예산과 결산은 ‘계획과 실적’이라는 의미로서 대비(對比)를 전제로 한다. 즉, 예산서에 기초한 재정운용 결과가 결산서에 나타나므로 결산서는 예산서 또는 예산내용과 대비하여 작성하는 것이 기본이다. 그럼에도 불구하고 공지된 결산 내용을 보면 예산서와는 상관없이 별도로 작성되고 있다. 예로 ‘지방자치단체의 세입과 세출 결산’에서 결산(액)을 세입 ․ 세출 예산액과 항목별로 함께 명기하여 대비가 가능하도록 한다. 둘째, 지방재정연감을 공시함에 있어 무질서하게 나열만 할 것이 아니라 이용자가 쉽게 항목을 찾을 수 있도록 체계적인 정리가 필요하다. 2012년도 공시 자료를 보면 ‘예산 편’이 묶음 없이 52개 항목을 단순 나열하고 있고, ‘결산 편’ 또한 111 개 항목을 단순 나열하고 있다. 물론 결산은 발생주의 ․ 복식부기를 적용함으로써 예산 대비 결산 외에 ‘대차대조표 및 손익계산서’가 추가되어 내용이 많은 것은 당연하지만 체계성이 떨어진다. 즉, 동일한 내용을 서술한 예산 ․ 결산 항목이 나열 위치가 상이하여 상호 연결(match)이 되지 않는데다 산재해 있어 지방재정연감 이용자가 ‘필요 항목’을 쉽게 찾기 힘든 구조로 되어 있다. 이에 대해 트리다이어그램(Tree Diagram)을 활용하여 내용을 정리할 필요가 있다. 예로, 2012년 ‘결산 편’에 수록되어 있는 상수도 특별회계는 특별회계 전체를 집계(정리)한 다음 그 밑에 “상수도 특별회계 결산” 부분을 통해 97번(세입결산 분석) ․ 96번(세출결산 분석)과 85번(대차대조표) ․ 89번(손익계산서)을 ‘한데 묶어’ 보여주는 것이 바람직하다. 여타 공기업특별회계의 경우도 마찬가지이다.