이민정책의 국제비교

이민자의 정의는 OECD 국가마다 다르다. 유럽 국가와 일본, 한국 등의 국가는 전통적으로 체류 외국인에 초점을 맞춘다. 반면에 호주, 캐나다, 뉴질랜드, 미국 등 이민 수용국가들은 해외 출생자를 이민자라 여긴다. 이와 같은 관점의 차이가 발생하는 주요 원인은 국적 취득과 귀화 관련 법률 및 이민 시스템의 역사와 특성과 밀접한 관계가 있다. 이민자 관련 통계중 해외출생 인구(Foreign-born population)는 1세대 이민자가 주를 이루는 통계로 이민 수용국의 외국 국적자와 수용국 국적자를 포함한다. 따라서 이 통계는 이민자 유입과 해외출생 인구의 사망률에 따라 수치가 좌우된다. 이민자 유입이 시간이 흐를수록 감소하면 해외출생인구의 저량(stock)은 고령화가 진행될 가능성이 높고 공동체의식이 증가할 것이다. 국가마다 해외출생 인구와 외국인 인구의 정의는 다르다. 덴마크는 부모가 해외출생자이거나 외국국적인 해외출생자는 이민자로 분류한다. 부모의 국적이나 출신지 정보가 없는 해외출생자 역시 이민자로 분류한다. 벨기에는 망명자들을 해외출생 인구에서 제외시키기도 한다. 체코에서는 외국인 인구(foreign population)를 영주권 소지자, 90일 이상 장기비자소유자, 6개월 이상 장기거주 허가자, 임시거주허가를 받은 EU국적자로 정의한다. 벨기에는 외국국적자를 외국인 인구로 정의하는데 망명자도 외국인 인구에 포함된다. 해외출생 노동자(foreign-born labour)와 외국인 노동자(foreign labour)는 대부분 취업허가(work permit)를 받은 외국인을 일컫는다. 이 장에서는 OECD 국가를 대상으로 이민자의 통계적 특징을 살펴보았다. 이 장에서는 이민자의 유입정책에 영향을 미치는 요인에 대한 분석과 이민자가 인구 고령화나 노동력 확보에 어떤 기여를 하고 있는가를 분석하는데 초점을 두었다. 이는 이민정책을 모색함에 있어서 OECD 국가들의 경험으로부터 나타나는 시사점을 제시한다. 본 장의 주요 시사점을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 거의 모든 OECD 국가에서 이민자 규모가 증가하여 왔다는 점으로 이민자 유입의 확대가 선진국의 보편적인 인구변동의 특징이라는 점이다. 둘째, 고령화가 진행될 수록 OECD 국가들에서 이민자 유입비율이 커지고 있어서 이민자의 유입이 인구변동에 대한 대응으로서 이루어지고 있다는 점이다. 셋째, 이민자 유입비율의 결정은 자국의 실업률을 고려하여 이루어지고 있어, OECD 국가들이 이민자 유입규모를 결정할 때 내국인 노동시장의 여건을 반영하고 있다는 사실이다. 이민정책을 둘러싼 다양한 정책수요가 있지만 가장 핵심적인 논의는 출산율 하락에 따른 생산가능인구의 감소와 고령화 현상에 대응하여 인구정책으로서 이민자 유입정책의 필요성에 대한 것이다. 이민자 선별원칙과 우수인재 유치라는 보호막을 갖고 있지만 인구유입정책으로서 대체 이민에 대한 논의가 제기되고 있으며 논의의 파급성을 고려하여 논의의 귀결은 출산율 제고정책과 이민정책의 조화에서 찾고 있다. 인구정책으로서 대체이민에 대한 논의는 논쟁적이다. 우리가 잘 알고 있듯이 이민이 유입국에 미치는 사회경제적 파급효과는 긍정적인 측면과 부정적인 측면을 동반하고 있고 장기간에 걸쳐 파급효과가 발생하기 때문에 이민자 유입정책은 매우 어려운 문제이다. 이민자의 유입은 유입국가의 개인이나 지역사회 또는 국가 전체적으로 경제, 사회, 정치, 문화 및 기타 분야에 다양한 영향을 미치기 때문에 다차원적인 측면에서의 접근이 필요하다. 빠르게 나타나고 있는 이민현상과 이민수요에 대한 경제 사회적 요구를 고려할 때 이에 대한 폭 넓은 논의 및 관련 연구가 이루어질 필요가 있다. 이런 점에서 해외의 경험에 대한 연구는 우리나라의 이민정책에 대한 사점을 도출하는데 중요한 연구 자료가 될 수 있다. 이런 현상은 우리나라도 예외가 아니다. 한국의 저출산 현상은 이민정책에 대한 논의를 촉진시켜 왔다. 저출산 문제가 본격적인 사회적 화두로 대두되기 이전부터 진행되어온 저숙련 외국인력의 유입이나 결혼이민자의 증가가 이민정책에 대한 초기 논의를 촉발시켜 왔다면 최근에는 인구변동에 대한 적극적인 대응으로서 이민자 유입 확대정책으로 논의가 확장되고 있다. 나아가 이민자 사회통합정책, 이민정책의 추진체계 등에 대한 논의들이 진행되고 있다. 이러한 논의의 배경에는 이민을 둘러싼 환경의 변화와 이에 따른 이민자의 유입의 확대가 자리잡고 있다. 지난 10년동안 국내 체류 외국인의 추이를 보면 2005년 75만 명에서 2010년 116만 명으로 증가하였고 2015년 10월말 현재 190만 명으로 2005년 대비 2.5배 증가하는 등 빠른 증가추세를 보여 왔다. 호주는 이민에 의해 국가가 설립된 전통적 이민국가로 영주이민을 적극적으로 받아들이고 있다는 특징이 있다. 1945년부터 1970년대 초반까지 빠른 경제성장을 기록하면서 호주는 노동력 부족을 해결하기 위해 적극적으로 이민자 유입을 유도하였다. 이 시기 호주가 노동력 부족에 대응하는 방식은 독일이나 프랑스와 같은 유럽 국가들의 대응방식과 달랐는데, 후자가 한시적 외국인력을 도입했다면 전자는 호주에 정착할 영주이민자들을 도입하였다. 1970년대 초부터 경제부흥기가 끝나고 단순기능인력에 대한 수요가 줄어들면서 호주의 이민정책은 크게 변화한다. 더불어 단순히 노동력을 도입하는 것에서 벗어나 가족결합 등 다양한 목적으로 이민정책이 활용되게 된다. 또한 이민신청자 개인의 자질을 평가하여 자격요건이 갖추어지면 영주이민을 허용하는 점수제를 실시한다. 1990년대 중반 이후 호주의 이민정책은 또 다시 변화하는데, 기술이민의 비중이 확대되고 기간제 취업이민제도를 발전시키게 된다. 1990년대 후반에는 지역의 수요를 충족시키기 위한 이민제도와 사증이 개발되어 활용되기 시작한다. 경제적으로 낙후된 지역의 지방정부와 그 지역에 살고 있는 친척들이 연방정부의 까다로운 점수제를 통과하지 못한 이민자를 후원할 수 있도록 한 것이다. 이후에는 노동시장의 수요에 기반하여 기술이민자를 도입하기 위해 두 가지 시도를 한다. 첫째, 기간제 이민제도(temporary migration visa categories)를 발전시킨다. 1990년대 중반 이후 전지구화된 노동시장 상황에서 호주정부는 한시적 외국인력의 도입의 필요성을 인정하면서, 1996년 정부는 한시취업을 허용하는 사증(subclass 457)을 도입하게 된다. 주목할 점은 비전문인력(unskilled and low-skilled)의 경우에는 한시취업을 허용하지 않았고, 특정 기술을 가지고 있는 기술자이거나 사업을 하려는 사람들에게만 한시적 체류가 허용되었다는 점이다. 둘째, 영주이민의 경우에도 MODL을 운영하는 대신 고용주의 후원(permanent employer-sponsored visa)을 받은 기술이민자를 선호하게 된다(Cully, 2011). 그렇지만 여전히 (고용주의 후원 없이) 이민자의 기술, 언어능력 등 자질만으로도 호주에 영주이민이 가능하다.