지방선거 여성정치참여 확대방안 연구

지방선거가 실시된 이후 문제로 지적되고 있는 사안 중에 빈번한 재･보궐선거가 있는데, 중앙선거관리위원회 자료를 분석한 결과를 보면 2006년 6월 4회 동시지방선거 이후 2년6개월, 2010년 6월 5회 동시지방선거 이후 2년6개월 동안 12차례에 걸쳐 363건의 재보선이 실시된 것으로 집계됐다. 그 중에서도 기초단체장의 재보선 비율이 가장 높았는데, 재보선 실시 건수는 광역단체장 3건, 광역의원 117건, 기초단체장 64건, 기초의원 179건으로 나타났다. 기초단체장의 경우 재보선 비율이 민선 4기 15.2%, 민선 5기 12.7%로 가장 높았다. 기초단체장 10명 가운데 1∼2명이 임기 중에 옷을 벗었다는 얘기다. 2010년 선거 이후 기초단체장 재보선을 들여다보면, 총 29건 중 16건 절반이 넘는 경우가 무소속이다. 이는 기초단체장 중 무소속 비율을 고려하면 압도적으로 높은 비율을 차지하는 것으로, 정당의 책임정치와 공천에서의 거름망 기능이 최소한은 작동되고 있음을 보여주는 반증이라 할 수 있다. 현행 공직선거법은 기초선거 정당공천에 관한 규정과 맞물려 정당의 공천을 통하지 않는 무소속 출마 기회를 보장하는 규정을 명시하고 있다. 공직선거법 제48조에 근거하여 유권자에 의한 무소속 후보의 추천을 보장하고 있는 것이다. 지난 2010년 지방선거 정당별 후보등록현황을 보면, 무소속 출마 후보자가 한나라당에 이어 2번째로 다수를 차지하고 있으며, 기초단체장 및 지역구 기초의원 출마 후보자의 경우에도 같은 경향성을 보여주고 있음을 알 수 있다. 2010년에는 2006년에 비해 정당공천율이 8.1%포인트 높아졌는데, 이는 2006년 당시 3,253명에 이르던 기초의원 지역구 무소속 후보자가 현저히 줄어들어 1,752명만 등록하여 기초의원 지역구에서만 총 1,501명의 무소속후보자가 감소하였기 때문이다. 무소속 후보자의 감소원인은 무엇보다 정당이 공천한 후보자에 비해 당선율 면에서 차이가 큰 탓이다. 2010년 기초지역구 출마자 당선율이 한나라당의 경우 57%, 민주당의 경우 67%를 기록한데 반해 무소속 출마자의 당선율은 17% 수준에 그치고 있다. 여기서 한 가지 특기할 것은 여성지방의원의 무소속 비율이다. 일본은 통일지방선거에서 무소속 입후보와 무소속 당선이 많아 일본의 지방정치는 탈 정당정치 또는 정당정치의 약화 추세를 나타내고 있다는 평가를 받기도 한다(송광태 외 2010, 13-28). 그러나 무소속이 많은 것은 지방정치에 있어서 정당의 영향력이 약화되고 있기 때문이라기보다는 일본의 지방선거제도와 정당공천제의 특수성에 기인한다고 보아야 할 것이다. 일본은 후보등록 시 제출하는 제출서에 소속 정당이나 기타 정치단체의 명칭을 기재하는 당파(黨派)라고 하는 난이 있는데, 이 난에 아무런 기재를 하지 않고 공난으로 제출하면 무소속으로 등록된다. 따라서 후보자가 당적을 가지고 있으면서도 무소속으로 출마하는 경우가 많다. 소속 정당을 밝히지 않는 것이 다수의 유권자의 지지 획득에 유리하다고 판단되면 무소속으로 출마하는 것이다. 정당의 공천과정도 특수한데 일본의 정당공천에는 공인(公認), 추천, 지지의 3가지가 있다. 공인의 경우가 일반적인 정당공천에 해당한다. 추천이란 정당이 형식적인 무소속 후보를 선거운동에서 지원하는 것을 말한다. 지지는 정당이 정식으로 추천을 하지는 않지만 실질적으로 후보자를 선거운동에서 지원하는 것으로 추천에 비해 지원의 정도가 약하다. 일본은 1947년 신헌법을 제정하고 지방자치단제장 선거에 직선제를 도입하면서 4년마다 4월에 광역 및 기초 자치단체장과 각각의 의회 의원을 선출하는 통일지방선거제도를 실시해 2011년으로 제17회를 맞이했다. 일본의 지방자치는 1970년대 대자본 중심의 기업사회, 국가주도형 경제성장에 전념하여 이익유도정치를 통해 국민을 통합하는 자민당정치와 개발주의 국가체제에 대한 대안으로 복지, 의료, 교육, 환경, 평화 등 주민생활을 우선시 하는 ‘시빌미니멈’과 주민의 참여를 표방하며 등장한 혁신지자체, 그리고 90년대 생활자의 관점에 입각하여 생활에서 출발하는 정치를 지향하는 지역정당의 약진 등을 경험하면서 풀뿌리민주주의나 지방자치 활성화의 사례로서 거론되어 왔다(박희숙, 2009; 하세헌, 2012). 최근에는 한국 기초자치단체장 및 기초의원에 대한 정당공천제 폐지가 쟁점이 되면서, 그와 관련하여 여성할당제 등 여성의 정치참여 확대 문제가 이슈가 되었고 일본의 지역정당이 정당공천제 폐지와 여성의 정치참여 확대 방안의 하나로서 주목되고 있다(하세헌 외, 2012). 전후 민주화 개혁이 진행되는 한편 보수 자민당 일당우위체제가 확립, 고착되어가는 정치사회의 변화 속에서 다양한 정치적 도전과 정책적 시도를 통해 쌓아온 60년 이상의 일본 지방자치 역사는 한국의 지방자치에 시사하는 바가 크다고 하겠다. 그러나 일본의 경험을 보면 기초선거 정당공천제 폐지 이후 지역정당 허용이 여성의 지방정치 참여 확대를 보장하는 제도적 장치가 될 수 있다고 보기 어렵다. 기존의 논의는 ‘도쿄(東京)생활자네트워크’ 나 ‘가나가와(神川)네트워크’ 등 여성들이 주도하는 ‘전국시민정치네트워크’의 특정 사례를, 그것도 특정 시기에 한해 분석한 결과에 기초하고 있어서 2000년대 후반 ‘전국시민정치네트워크’의 침체와 지방의회 여성의원 수의 큰 폭의 감소를 설명하지 못하고 있다. 이러한 대리인운동 방식과 정치의 주체로서 여성이 지역정치를 변화시켜야 한다는 이념을 표방하는 네트가 유권자들의 지지를 받을 수 있었던 것은 1970년대의 혁신지자체의 출현과 활발한 생활협동조합운동(이하 생협운동)의 성과이기도 하다. 일본은 1967년부터 15년간 동경(東京), 오사카(大阪), 가나가와(神川), 오키나와(沖縄)를 중심으로 사회당과 공산당계 단체장이 당선되는 혁신지자체의 시기를 맞이한다. 혁신지자체는 자민당 일당우위체제 하에서 추진된 중앙집권적 개발주의 국가체제의 한계 속에서 대안으로 등장하였다. 무분별한 지역개발이 초래한 공해병이 커다란 사회문제로 부각되면서 공해방지 운동이 확산되었고 반공해운동의 확산은 주민대표가 스스로 지방의회에 진출하고자 하는 노력으로 이어져 혁신지자체가 크게 늘어난 것이다. 혁신지자체는 도시지자체를 중심으로 시민생활을 우선시 하는 복지, 의료, 교육, 환경보전, 평화정책 등을 채용하는 시빌미니멈과 시민참여에 의한 지방자치를 이념으로 하고 있다. 보행자도로, 공원, 상수도, 쓰레기, 아동복지, 공해방지, 환경 등이 자치의 쟁점으로 등장하였다(宮本 1986). 이른바 생활정치의 시작이라고 할 수 있다. 일본 네트운동의 성장과 지방의회 여성의원 비율의 증가는 무엇보다 여성차별철폐협약 비준운동과 세계여성회의 행동강령의 이행을 촉구하는 여성운동에 힘은 바 크다고 하겠다. 여성차별철폐협약의 비준을 위한 국내법 정비의 일환으로 무산될 위기에 있던 남녀고용기회균등법을 성사시키면서 일본 여성운동은 젠더평등의 가치를 확산시키고 여성의 공적영역에의 진출, 여성의 역할에 대한 의식을 개선시켰다. 특히 1995년 베이징여성회의에서 채택된 베이징행동강령이 여성의 완전한 정치참여를 중요한 젠더평등의 목표로 강조하면서 이후 일본 여성운동은 여성후보육성운동에 나서고 1999년 통일지방선거에서 여성의원 50% 목표를 내걸고 98년에 ‘99여성과 정치캠페인’을 조직했다. 전국적으로 전개된 정치캠페인 운동을 재정적으로 지원한 것은 1997년에 설립된 ‘여성연대연금’이었다(岩本 2001, 21-22). 이러한 성과는 1999년 통일지방선거에서의 여성의원 비율의 증가와 여성만을 입후보시키는 네트의 성장으로 이어졌다.