역사교과서 국정화 진상조사 백서

조사위원회는 2013년 6월부터 2017년 5월까지를 조사 대상으로 삼아 조사를 실시했다. 이는 박근혜 정부의 역사교과서 국정화 사건에 집중하여 조사하기 위해, 박근혜 대통령이 수석비서관 회의에서 ‘북침’ 관련 신문기사를 인용하면서 역사교육을 바로 잡으라고 지시한 2013년 6월을 조사 시작 시점으로 결정한 것이다. 시기별로 보았을 때 역사교과서 국정화는 ①국정화 준비, ②국정화 강행, ③국정 역사교과서 편찬, ④국정 역사교과서 공개 이후 정책 추진의 4개의 시기로 나뉠 수 있다. 조사위원회는 각 시기별로 청와대-여당(새누리당)-교육부가 국정화에 있어서 각각 어떠한 역할을 수행했고, 어떻게 교과서 편찬 과정에 개입했으며 그 과정에서 어떠한 위법·부당행위가 있었는지 면밀히 검토했다. ‘국정화 사건’의 상처를 치유하고 그 교훈을 미래지향적으로 구현하기 위해, 교육계와 학계, 시민사회가 두루 참여하는 역사교육위원회의 신속한 구성과 운영이 필요하다. 이는 2017년 대통령 선거 당시 역사학계가 각 후보 진영에 제안한 ‘국정 역사교과서 폐기와 역사교육의 정치적 중립성 확보를 위한 정책 협약’의 일부이기도 하다. 역사교육위원회는 조사위원회가 제안한 국정화 사건 재발 방지 대책을 검토하고, 현재 이루어지는 역사교육 현실에 대한 조사와 연구, 역사교육의 목표와 미래에 대한 다양한 의견을 수렴하여 역사교육의 새로운 방향을 설계하는 기초 작업을 진행하여야 한다. 교육 당국은 학계, 시민사회의 공론이 활발하게 개진되도록 행정적 재정적으로 지원하고, 공론화된 제안들은 적극 수용하여 정책으로 구현하도록 해야 한다. 현재 교과서 검정제의 절차 전반을 서둘러 고칠 필요가 있다. 전문성을 가진 독립 기구가 검정을 주관하도록 하되, 심사 기간을 크게 늘려, 일회성 심사로 당락을 결정하기보다 수정 보완을 통해 좋은 교과서를 현장에 보급한다는 차원에서 검정 과정을 운영하도록 해야 한다. 이에 중장기적으로 인정 인가제나 자유 발행제로의 이행을 검토할 것을 권고한다. 다양한 유형의 교과용 도서도 검토할 것을 권고한다. 이를 통해 역사교과서를 교육 과정의 문제의식을 충실히 담은 탐구학습 자료집 형태로 개발할 수도 있고, 자료와 읽을거리를 풍부하게 실은 사료집으로 개발할 수도 있다. 또한 과거 초등에서 사회와 사회과 탐구를 분리하여 발간한 것처럼, 중등 교과용 도서의 이원화, 삼원화도 가능하다. 이 외에도 지역 교육청이나 교사들의 교재 구성에 관한 권한을 제도적으로 보장하는 방안도 적극 모색할 수 있다. 교과서나 교재 발행 관련 업무의 시 도 교육청 이관을 지속적으로 확대해 나가는 것도 중장기적 정책 방향에 포함시켜야 할 것이다. 다양한 교과용 도서의 수집과 연구 개발을 지원할 방법을 모색하기를 교육부에 권고한다. 이는 교과서 개발 참여자와 현장 교사들이 다양한 유형의 교과서를 접할 때, 또는 새로운 교과서 체제에 대한 연구와 실천 사례가 축적될 때 좋은 교과서가 만들어질 수 있기 때문이다. 세계 여러 나라의 역사교육 정책 자료를 수집하고 연구하되, 특히 역사교육이 극단적인 국가주의 고취로 치달았던 시대, 역사 갈등이 극단으로 치달은 경험이 있는 나라들, 분단과 통일을 경험한 적이 있는 나라들을 주목할 필요성이 있다. 여러 나라에서 개발된 교과서와 역사교육 실천 사례의 수집과 연구는 새로운 유형의 교과서 개발에 도움이 될 뿐 아니라, 우리 사회의 역사 갈등을 완화 해소하고 나아가 평화교육 민주주의 교육 실천을 위해 역사교육이 기여할 방법을 찾도록 도울 것이다. 중장기적으로 역사교과서 자료센터 혹은 역사교과서 연구소의 설치 운용 등도 고려할 수 있을 것이다. 학교 교육과정은 최종적으로 교실에서 완성된다. 전국의 수많은 학교나 학생들에게 똑같은 교육과정을 제공할 수는 없다. 학생들의 처지와 조건에 맞도록 학교 단위에서 교육과정이 재구성될 때 교육과정의 진면모가 드러날 수 있다. 바로 이 때문에 모든 교육과정은 학교 현장을 향해 열려 있어야 하며, 교육과정 편성에 대한 교사들의 권한이 강화되어야 한다. 실천 의지가 충만한 역사 교사들에게 힘을 실어줄 수 있는 정책이 적극 실행되어야 한다. 역사의 논쟁성을 살리는 수업 실천 역량을 기를 수 있도록 자료집의 개발과 보급, 교사 연수 기회의 확대, 자주적인 교사 소그룹 활동 지원 등이 필요하다. 일찍이 유엔 보고서에서는, 학생들이 해석의 다양성을 체험할 수 있도록 수업이 이루어지기 위해서는, 교사들의 학문적 자유를 존중하고, 부당한 공격에서 교사를 보호해야 한다고 지적했다. 교수 전문가로서 교사의 지위를 적극적으로 긍정하고, 역사교육 정책의 수립 과정에서 교사의 역할을 높이는 것도 매우 중요하다. ‘역사교과서 국정 제도의 위헌성’ 정책 연구는 신옥주(전북대 법학전문대학원)를 책임연구자로 하여 2018. 3. ~ 2018. 4. 약 1개월 간 진행했다. 이 연구는 역사교과서 국정제의 위헌성 여부를 검토하고 향후 역사교과서 발행 제도에 대해 개선 방안을 제안하기 위한 것이다. 연구 결과, 연구진은 다원주의 국가에서 국정제를 통한 교과서 발행은 위헌이라고 판단했다. 국정 역사교과서는 단 하나의 역사 인식만을 획일적으로 강요하기 때문에 반민주적이며, 반교육적이다. 또한, 국정 역사교과서는 교과서 선택권을 제한하기 때문에 학생, 교사, 학부모의 기본권을 침해한다. 따라서 역사교과서 국정화는 다시 일어나서는 안 되는 사건이며, 재발 방지를 위해서는 교과서 법정 제도의 실현, 교과서 검정제의 통제 기능 완화, 편찬 준거안의 축소 또는 폐지 등이 요구된다. 그럼에도 서술 분량 수준 및 구성 체제 부분에서는 초고본에 비해 분량이 많이 감축되었으나, 고교 한국사의 경우 여전히 분량이 과다하여 학습 부담이 가중될 것이 우려된다는 점, “중 고 교과서가 모두 동일 저자들에 의해 집필되고 있어 교과서 내용의 차별성이 확보되지 못한다”는 점, “교과서 서술 문장이 기존 검정, 7차 국정 교과서의 문체와 유사한 부분(고려, 조선 단원)이 많아 기존 교과서를 답습하고 있다는 인상을 줄 수 있”다는 점, “현행 검정 도서에 비해 어려운 용어나 개념 등에 대한 보완(충) 설명이 현저히 부족하다”는 점, “일부 단원(일제강점기, 현대사)은 지나치게 세부적인 내용을 서술하거나 연도, 인물, 통계 등을 단순 나열하는 등 맥락적인 이해가 어려운 부분 존재”한다는 점, “단원마다 비문, 전문적인 표현과 한자식 표현 등 교과서 서술로 부적합한 문장 다수 존재”한다는 점 등이 한계로 지적되었다. 2015년 7월 27일 교육부 역사교육지원팀은 2014년 12월에 작성한 한국사 교과서 발행 체제 개선 방안(안) 을 기본으로 하고, 그 이후 변화 상황을 반영한 한국사 교과서 발행 체제 개선 추진 계획(안) 문건을 작성했다. 이 계획(안)은 그동안 실시가 미루어졌던 국정화의 구체적 실행 계획안이었는데, 국정화 발표 시기 및 방법, 국정 교과서 편찬(안), 발표 전후 상황별 홍보 및 대응 방안이 자세히 기술되어 있다. 이 문건에 따르면 국정화 추진은 대통령의 광복절 축사 후 후속 조치로서 발표하고자 계획했다. 국정교과서 편찬(안)은 2017년 적용을 목표로 한 국정교과서 개발 등 전반적인 내용에서는 이전의 계획과 크게 다르지 않았다. 다만, 2014년 12월 계획과 달리 교육과정 개발은 한국교육과정평가원에서, 편찬 준거 자료 개발 및 국정교과서 편찬은 국편에서 하는 것으로 정리되어 있다. 이는 2014년 12월부터 한국교육과정평가원에서 역사과 교육과정을 개발하고 있었던 상황을 반영한 것이었다.