국토 2014년 10월 통권396호

건설용역업 중 건설사업을 관리ㆍ감독하는 제도로 건설사업관리(이하 ‘CM’)와 건설감리가 있다. 통상 건설사업의 관리ㆍ감독 주체는 발주자이나 기획-설계-시공-운영 등 건설생산 전 단계에서 발주자가 이를 수행하기에는 어려움이 있어 일부 또는 전부를 전문가에게 위탁하고 있다. 예를 들어, 건설사업을 관리한 경험이 부족한 재건축 주택조합의 경우 건설사업 관리자에게 이를 위탁할 수 있다. 감리제도는 원래 설계도서대로 시공이 제대로 이루어지고 있는지 확인하는 제도로 도입되었으나 각종 안전사고가 발생하고 환경문제가 대두되면서 시공과정에서 발생하는 안전, 환경요소까지 점검범위가 확대되었다. 반면, CM은 건설사업의 대형화ㆍ복합화 추세에 따라 건설공사 전반에 관한 관리업무를 위탁 받아 수행할 수 있는 제도로 도입되었다. 두 제도의 도입목적과 범위는 달랐지만 국내에 정착되는 과정에서 는 범위가 중첩되고 실제 두 업무를 수행하는 관리자도 동일하여 2012년 「건설기술관리법」을 「건설기술진흥법」으로 전부 개정하면서 시공 단계에 국한되었던 감리제도를 건설공사의 기획단계부터 유지ㆍ관리까지 포괄적ㆍ탄력적으로 적용될 수 있는 CM으로 통합하였다. 먼저 업역 체계에 대한 혁신이 시급하다. 우리나라의 업역 체계는 해외사례나 국내 타 산업의 사례에 비해 너무 경직되어 있고, 업역이 법령에 의해 인위적으로 구분되어 있기 때문에 발주자의 선택권이 제한되어 있다. 이렇게 경직되어 있는 업역 구조는 산업 발전에 따른 새로운 수요에 대응하지 못하고 소모적인 업역 분쟁을 야기하는 요인이 될 수 있다. 또한, 공사수행 능력이 없는 업체도 수주를 목적으로 여러 업종에 등록하여 불필요한 낙찰 경쟁에 치중하게 되고 건설 생산성 향상을 저해하는 부작용도 불러온다. 건설산업이 지속적으로 발전하기 위해서는 업역 체계의 유연성을 확보하고 발주자의 적정 업체를 선택할 수 있는 권한을 확대해야 한다. 대부분의 전문가들이 업역 체계 개편의 중요성을 강조하고 있지만, 업역체계 개편에 대해 종합·전문 업계의 이해관계가 첨예하게 대립하고 있어 현실화되지 못하고 있다. 이제는 업계도 진정성을 갖고 근시안적 이해관계에서 벗어나 대승적 차원의 결단을 내릴 필요가 있다. 이대로 후진적인 업역 구조를 계속 유지하는 것은 건설산업 관계자 모두가 공멸하는 길을 향해 가는 것과 다름없다. 당장은 다소 힘들지만 모두가 살 수 있는 길과 당장은 변화 없이 편안하지만 점차 업계 전체가 후퇴하는 길 중 어떤 길을 선택해야할지 신중한 고민이 필요한 시점이다. 수차례 강조한 바와 같이 단일한 조직 안에서 각 팀원들이 프로젝트를 중심으로 협력하는 것은 매우 중요하지만 전통적인 사업방식에서는 이런 관계, 즉 팀워크를 만들어내고 유지하는 것이 쉬운 일은 아니다. 이것에는 몇 가지 원인이 있는데 다음과 같다. ① 팀은 단일 프로젝트를 위해 구성되고 바로 해체된다. ② 팀은 다수의 조직으로 구성되고 다수의 상급임원(boss)을 가지고 있다. ③ 현장에서 직원들은 프로젝트가 아니라 그들의 상사(boss)에게 충성과 책임을 다하도록 구조화되어 있다. ④ 계약자와 자문회사는 필요한 임무에 대해서만 팀으로 조인하고 바로 해체된다. ⑤ 팀원들은 기존에 함께 일한 경험이 있는지에 대한 고려 없이 각 프로젝트에서 새롭게 구성된다. ⑥ 전반적으로 팀원의 선택에 있어 각 구성원들이 협력적으로 일할 수 있는 능력보다는 임금이 더욱 많이 고려된다. Griffith and Watson(2004)은 파트너링이 성공할 경우 비용, 품질 이외에도 다양한 편익이 발생한다는 것을 보여주고 있다. 일례로 파트너링을 통해서 공사비의 절감을 유도할 수 있다. 반복구매 및 반복거래로 인해 자재업체와 협력업체 등은 안정적인 수주 기반을 확립할 수 있으며, 건설업체는 장기적인 전략수립이 가능해 경영여건의 개선에 기여할 수 있다. 건설업체의 경영여건 개선은 건설공사비 절감을 가능케 하여 향후 참여기업 모두 이윤이 증가하는 윈-윈의 효과를 거둘 수 있게 된다. 파트너링, 즉 건설산업 참여주체 간 상생협력을 통해 산업의 생산성을 극대화하고 상호 발전해나갈 수 있는 것이다. 상생은 성장과 대치되는 개념이 아니다. 건설산업의 참여주체 간 협력을 통해 산업의 생산성을 극대화하고 발전시켜나가는 성장지향적 개념이다. 상생은 근본적으로 산업 내에서 발생하는 다양한 참여주체 간의 양극화 현상을 해소하고 산업의 생산성을 제고하는 방향에서 검토되어야 하는 개념이다. 공공공사에서 저가로 낙찰된 공사의 경우 발주자가 의무적으로 하도급대금을 직접 지급하도록 개선했다. 저가 낙찰공사는 원도급업체의 하도급대금 체불 우려가 높으나, 발주자가 하도급대금을 직접 지급하는 사례가 거의 없어 이에 대한 개선 요구가 많았던 것이 사실이다. 금년 11월부터 발주자의 하도급대금의 직접 지급이 저가 낙찰공사까지 확대됨에 따라 하도급대금 체불 사례가 줄어들 것으로 기대된다. 그밖에도 공정한 건설산업을 조성하기 위한 다양한 제도 개선을 추진하고 있다. 그리고 지금까지는 원도급자와 하도급자 사이의 불공정 행위를 근절하기 위한 제도 개선에 집중하였다면, 앞으로는 발주자와 원도급자 사이의 불공정 관행을 막기 위한 노력에 초점을 맞출 계획이다. 일부 공공기관에서 원도급자와 계약 시 국가계약법령과 다르게 계약조건을 운용하여 부당하게 공사금액이 삭감되는 사례가 발생하고 있으며, 빠른 시일 내에 이러한 불공정 사례를 바로 잡을 계획이다. 또한, 민간공사는 공공공사와 달리 별도의 규제 없이 당사자 간의 계약에 따르는 경우가 많아 민간공사 발주자가 지체상금률을 과도하게 적용하는 등 부당하게 건설업자에게 부담을 전가하는 경우가 종종 발생하고 있다. 이러한 불공정 행위도 개선될 수 있도록 조속히 방안을 마련할 예정이다. 건설업체가 하도급대금, 건설기계대여대금 등을 상습적으로 체불할 경우 그 업체의 명단을 공표하도록 했다. 최근 3년간 2회 이상 대금을 체불하여 행정처분을 받은 건설업체 중 체불 총액이 3천만원 이상인 경우 그 업체 명단을 공개하고, 그 결과를 건설업자의 시공능력평가에 반영하는 등 해당 업체는 불이익을 받게 된다. 이는 부실업체의 고의적인 부도 및 잠적으로 인한 체불사례가 지속 발생함에 따라 이를 예방하기 위한 조치다. 이 제도는 금년 11월부터 시행되며, 하도급업체 등이 상습 체불업체와의 계약을 기피하게 되어 대금 체불이 사전에 차단되는 효과가 기대된다. 공공공사를 시행하는 발주자는 하도급계약에 대한 정보를 공개하도록 관련 법률을 개정했다. 종전에는 공공공사의 원도급계약에 대한 정보만 공개되고 하도급계약 정보는 계약 당사자들끼리만 공유됨에 따라 원도급자가 우월한 지위를 이용해 과도한 저가계약, 이중계약 등을 하도급자에게 강요하는 것을 막기 어려운 환경이었다. 금년 11월부터는 공공공사의 발주자는 하도급업체, 하도급금액 및 하도급률 등의 정보를 공개하게 됨으로써 하도급업체 선정과정을 보다 투명하게 관리하고 공정한 건설시장 질서를 확립하는 데 기여할 전망이다. 건설분쟁조정위원회의 조정 기능을 대폭 강화하였다. 위원회 조정안의 효력이 종전에는 당사자 간 합의에 그쳤는데 재판상 판결과 같은 효력을 갖게 되었으며, 과거에는 일방이 분쟁조정을 신청해도 피신청인이 수락하지 않으면 조정이 개시되지 않았으나 피신청인의 분쟁조정 참여가 의무화되고 피신청인 불참여 시 과태료 처분을 받게 된다. 분쟁조정 제도가 활성화되면서 업계에 많은 도움이 될 전망이다. 분쟁을 해결하기 위해 재판을 할 경우 1~2년의 기간과 많은 소송비용이 필요하지만, 분쟁조정 제도를 활용할 경우 약 4개월의 기간 동안 비용 없이 해결이 가능하다. 이로 인해 불공정 행위를 당했으나 소송비용 등이 걱정되어 그냥 지나치는 일이 많이 줄어들 것으로 전망된다. 위와 같이 개선된 제도는 2014년 2월부터 시행되었으며, 이로 인해 2013년 3건에 불과했던 분쟁조정 신청건수가 2014년 8월까지 23건으로 증가한 바 있다.