방송통신위원회 중장기 협업체계 발전방안 연구

방송통신위원회는 신자유주의 이념에 토대한 작은 정부를 목표로 추진한 2008년 이명박 정부의 조직개편에서 (舊)정보통신부와 (舊)방송위원회를 통합한 규제기구로 출범하였다. IPTV는 방통융합의 대명사로 불리던 사업으로 기대한 만큼의 부가가치나 일자리를 창출하지는 못하였으나, 2013년 7월 현재 700만 명이 넘는 가입자를 확보함으로써 OECD 회원국들을 선도하는 성과를 거둔 것으로 평가된다. 또한 방송통신의 올림픽게임에 해당되는 ITU 전권회의(총회) 유치도 정보통신의 글로벌 위상을 확인하는데 크게 기여하게 되었다. 그러나 종편 PP 사업자 선정과정과 결과가 투명하고 공정하지 못하였다는 일각의 비판이 상존하고, 통신요금도 세계적으로 높은 수준으로 평가받고 있어서 소비자 불만을 유발하고 있다. 이명박 정부 방통위의 정책성과에 대한 평가는 그리 긍정적이지 못하다. 일곱 번째, 시간이 많이 소요되는 사안이고 한번 결정을 하게 되면 국가 산업의 흥망을 결정하는 중요함이 막중한 각종 계획의 공동 수립 및 법령 제․개정이다. 방송통신 산업은 인터넷과 모바일 확산 속에 플랫폼간의 경쟁으로 다양한 서비스가 지속적으로 증가하고 있고 이러한 변화·발전하는 상황에서 새로운 정보사회의 규범 정립이 정부 차원에서 중요해지고 있다. 앞서 이해관계자들의 입장차가 첨예한 UHD 방송이나 주파수 배분 그리고 창조경제의 핵심 산업으로 기대를 모으고 있는 광고 산업 등은 정책의 결정이 국익이나 국민의 편익에 크게 영향을 미친다. 성공적인 추진을 위해서는 양 부처의 협력이 절실하며, 두 부처는 로드맵과 단계적 협력방안을 설정하는 등 새로운 방송통신 패러다임의 협업정책을 정립해야 한다. 원래 방송과 정보통신은 기술적, 시장적, 산업적 특성 차이로 인하여 정책의제 설정과 정책결정 과정과 결과가 다르다. 규제/진흥 관점에서 ICT 하위정책의 강조점도 매우 다르다. 즉 방송은 공영방송 지배구조 및 사업권 허가 등이 중요하지만, 통신은 기술개발과 인력양성, 인프라 구축, 산업진흥과 국가·사회 정보화가 중요한 의제이다. 규제의제는 이해당사자의 이익관계를 적절히 반영하는 위원회의 점증적 의사결정을 전제하고, 진흥의제는 정책결정자 단독의 신속·정확한 의사결정을 기대한 것이다. 방송통신위원회는 미국 연방통신위원회(FCC)를 참고하였으나, 1934년 통신법 제정 이후 1세기 가까이 미국의 정치·경제·사회적 현실을 반영한 독립규제위원회(IRC)인 FCC 모형이 1960년대 이래 정부주도의 산업진흥이 일상화되고, 방송의 정치적 독립성도 취약하여 독립규제기능이 미약한 한국적 현실에서 제대로 작동하지 못하였다. 방송통신위원회는 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」에 따라 ‘대통령소속’의 ‘중앙행정기관’으로서, 위원회와 독임제 행정기관의 양면적 조직구조이다. 또한 이러한 협력 경험과 학습을 바탕으로 ICT 관련 정책 기능 중 미래창조과학부와 방송통신위원회 사이에 중복되는 정책 기능 가운데 진흥 기능과 규제 기능을 각각의 축으로 하여 관련되는 기능을 수평적으로 통합하고, 중복되지는 않지만 밀접한 관련을 가지는 임무는 수직적으로 협력할 수 있는 채널을 만들 필요가 있다. 이 과정에서 미래창조과학부가 ICT 전담 부처이고 진흥 기능과 규제 기능 사이에 관련성이 높은 영역이 적지 않다는 점에서 미래형성적 성격을 갖는 정책결정 기능은 미래창조과학부가, 규범집행적 성격을 갖는 규제 기능은 수행하도록 하되, 정책결정이 규제체계에 미치는 영향과 규제집행이 정책 수행에 미치는 영향을 고려하여 두 기관이 충분한 협의를 거치도록 하고, 필요한 경우 정책결정 또는 규제집행 절차의 일부를 위임하여 관련 부처가 일관되게 처리하도록 하는 것이 임무배분의 원리에 비추어 타당하다. 주파수정책의 경우 주파수심의위원회라는 조정기구가 법적으로 설립되어 있고 또 현안의 중요성을 고려하여 방송통신위원회와 미래창조과학부 간의 MOU에 근거하여 주파수 실무정책협의회가 가동되고 있으므로, 정책 협력을 위한 제도적 기반은 형성되어 있는 편이다. 중요한 것은 정책 형성 및 실행계획 수립 단계에서 방송통신위원회와 미래창조과학부 사이에 개방적 참여와 검토를 바탕으로 한 협력 사례를 어떻게 형성할 것인가 하는 점이다. 이 문제에 방송통신위원회는 방송정책의 주관 부처로서도 관여하겠지만, 동시에 통신정책의 영역에서 미래창조과학부로 대표되는 진흥기능에 대한 견제와 균형으로서의 경쟁규제 기능을 담당하는 부처로서도 정책 형성에 필요한 환경 분석 및 미래 예측을 위한 역량과 권한을 가질 필요가 있다. 경제적 성격을 갖는 규제수단으로는 사전규제와 사후규제가 있는데, 앞에서 본 것처럼 규제수단의 행사 권한은 사전규제의 경우 미래창조과학부, 사후규제의 경우 방송통신위원회로 나뉘어 있다. 그러나 사전 규제와 사후규제는 경쟁 및 이용자 보호라는 공통의 목적을 갖고 상호 관련되어 있으며, 미래창조과학부가 주된 추진 행위자가 되는 진흥의 관점에서는 개선 및 합리화의 대상이 된다. 중요한 점은 방송통신위원회가 통신규제 기본계획을 수립하는 지위에 있고(방송통신위원회설치법 제12조 제1호), 기본계획 수립 대상으로서의 통신규제에는 방송통신위원회가 행사 권한을 갖는 사후규제뿐만 아니라 미래창조과학부가 행사 권한을 갖는 사전규제도 포함되는 것으로 해석해야 한다는 점이다. 따라서 규제수단의 행사 권한 방식에도 불구하고 규제 기능에 관해서는 방송통신위원회가 주된 추진 행위자가 되어 미래창조과학부와 협력하는 모형을 만들어가는 것이 바람직하다. 경쟁 및 이용자 보호라는 목적을 달성하기 위하여 사전규제와 사후규제가 유기적으로 관련되어야 하지만, 사전규제가 시장 상황에 따른 일시적인 규제의 성격을 갖는 반면에, 사후규제는 시장 상황과 관계없이 상시적인 규제의 성격을 갖고 사전규제의 집행 및 진흥정책의 형성에도 영향을 주기 때문이다. 둘째, 2013년 3월 정부조직법과 방통위설치운영법 개정으로 정보통신 및 소프트웨어 정책은 미래부, 방송부문의 진흥정책은 미래부, 그리고 규제정책은 방통위로 분할함으로써 (舊)방통위를 통해 약간 진전된 방통융합에 따른 수평적 규제모형이 다시 수직적 규제모형으로 후퇴되었다는 평가를 받고 있다. 해외에서도 방송과 정보통신 정책부처가 분리된 경우는 많지만, 두 가지를 매체별로, 즉 기술기반에 따라 분리하지 않고, 공영방송 거버넌스 같은 방송 중 정치적으로 중요한 규제정책을 담당하는 기구를 분리 운영하 는 방식을 채택하는 것이 일반적이다. 방송통신기술은 온라인 디지털 형태의 융합된 덩어리가 되어 분리할 수 없기 때문이다. 따라서 이론적, 실질적으로도 구분할 수 없는 방송과 정보통신의 규제와 진흥기능은 묶어서 미래부로 이관하여 방통 융합적 관점에서 정책업무를 수행시키되, 방송의 공정성과 공익성, 중립성과 대표성 관점에서 이해관계를 조율할 필요가 있는 의제의 범위를 명확하게 정의하여 위원회 거버넌스를 통해 해결하도록 하는 것이 바람직하다. 중장기적으로 추진해야 할 과제이다. 현재 방통위 업무와 미래부 정보통신방송정책실 방송진흥정책관의 담당업무를 보면, 규제와 진흥 관점에서 사무를 명확하게 분할한 것으로 보기는 어렵다.