통일과 법률제22호

북한법에 대하여는 2004년에 비로소 북한이 대중용 법전을 시중에 내놓게 됨으로써 아직 초보적 수준의 법률만을 공개하고 있는 실정이다. 뿐만 아니라 북한에서의 사법의 운영, 판례의 내용, 법학교육의 실상, 변호사의 활동상 등 아직도 모르는 것이 너무나 많다. 특히 북한에서 강조하고 있는 사회주의법무생활운동에 대해서도 그것이 어떻게 실천되고 있는지 관심은 많지만 자료를 입수하는 데 한계가 있다. 이러한 것들이 폐쇄된 주체사상 국가의 국가기밀에 속하는 정보이기 때문에 공개를 거부하는 측면도 없지 않으나, 이제 통일을 지향하고 준비하는 마당에서 이러한 사실 파악을 위한 공동적 모색이 이루어지지 않는다면 무엇을 더 바랄 수 있겠는가 하는 생각이 든다. 일찍이 북한법연구회 학술단체에서 연구발표회를 갖고 북한법연구 라는 학회지까지 발간하고 있으나, 보다 국가적 차원에서 북한법 연구를 지원하고 강화해 나가야 할 것이다. 특히 법과대학과 법학전문대학원(로스쿨)에서도 추상적 법학이론만이 아니라 남한법과 북한법, 그리고 한국법의 실체를 가르치고 앞으로의 과제를 의식케 하는 법학교육도 이루어져야 할 것이다. 중국은 현재 우리나라와 같은 통일적인 민법전이 존재하지 않고 필요에 따라 개별법을 제정하였는데, 1986. 4. 12. 민법총론에 해당하는 법률로 ‘중화인민공화국 민법통칙’을 제6기 전국인민대표대회 제4차 회의에서 채택, 시행하고 있다. 또한 중국에서 인정되는 민법의 법원(法源)으로는 위 민법통칙 이외에 중화인민공화국 계약법과 같은 민법규범뿐만 아니라 최고인민법원의 입법해석도 존재하는데, 민법통칙과 관련해서는 최고 인민법원의 [중화인민공화국민법통칙을 철저히 집행하기 위한 몇 가지 문제에 관한 의견(이하 ‘민법통칙의견’이라 한다)]이라는 사법해석이 법원으로서 존재하고 있다. 중화인민공화국 민법통칙은 제8조에서 “중화인민공화국 영역 내에서의 민사활동에 대해 이 법의 공민에 관한 규정은 중화인민공화국 영역 내의 외국인, 무국적인에 적용되며 법률에 달리 규정이 있는 것은 제외한다.”라고 명시함과 아울러 우리 민법 제2조, 제103조, 제104조, 제110조와 유사한 규정을 두고 있다. 1945년 8월 15일 일본제국이 태평양전쟁에서 패망함에 따라 한반도의 남쪽 지역은 9월부터 미국 군정청의 통치를 받게 된다. 9월 7일 발표된 태평양미국육군총사령부 포고령 제1호 조선주민에게 포고함 제2조는 모든 공공사업에 종사하는 직원 및 고용인은 유급이냐 무급이냐를 불문하고 별도의 명령이 있을 때까지 종래의 직무에 종사한다고 함으로써 조선총독부의 공무원을 모두 승계하겠다는 뜻을 밝혔다. 9월 19일 미군정청이 공식적으로 선포된 후 이러한 정책은 일부 수정되어 직원명찰첩부급임시임명 (1945. 10. 24. 군정법령 제16호) 제2조는 군정청의 직원 임명은 임시임명이며 언제든지 해제할 수 있다고 하였으며, 미군정청은 조선총독부 각 국장을 미군으로 교체하고 조선인 관리를 기용하였다. 그러나 이 과정에서도 일제시기 관리들을 재임용하는 경우가 많았다. 이러한 일제 관리 출신자들의 활용은 미군정청의 경찰기관인 경무국에서 특히 두드러졌다. 1956년 11월 기준으로 전체 25,000여명의 경찰 인력 중에서 일제 경찰 경력자가 5,049명에 달했으며, 경위 이상 간부 1,153명 가운데 945명이 일제 경찰 출신이었다. 북한주민의 법의식 수준을 이해하기 위해서는 법교육의 실태 파악이 선행되어야 한다. 북한에서 법교육은 일반인들을 상대로 법적 기초 소양과 법적 시민의식을 함양하는 교육이다. 북한주민의 법교육 실태를 알아보기 위해 2005년 한국법제연구원에서 연구가 진행되었는데, 당시 연구보고서를 보면 북한이탈주민에 대한 설문조사를 실시한 결과 북한의 새로운 헌법의 명칭을 물었으나 37.4%가 ‘사회주의헌법'으로 답했으며, ‘우리식 사회주의헌법'으로 답한 비율도 29.2% 나왔으며, ‘김일성헌법'이라고 답한 사람은 10.6%에 불과하였다. 제정헌법인 ‘인민민주주의헌법'(8.2%), ‘김정일헌법'(7.0%)이라고 답한 사람도 제법 있었던 것으로 분석되었다. 이는 북한에서 법교육이 사실상 이루어지지 않음을 의미한다고 볼 수도 있다. 아니면 김일성헌법 제정 시와 같은 대대적인 선전이 부족했을 수도 있다. 법교육을 받은 적이 있는가라는 질문에 78.8%가 없었다고 답한 것을 보면 17.6%만이 법교육을 받았다는 조사와 맥을 같이 한 것으로 확인되었다. 북한이탈주민지원재단은 2014년부터 북한이탈주민 지원사업의 허브화를 추진, 공·사영역의 주요 기관과 MOU를 체결하여 탈북민 지원사업을 효율화하고 있다. 비용 대비 효과는 높이고 중복사업은 줄이며, 탈북민에 대한 인식은 개선하기 위함이다. 특히 그간의 균분주의적이고 일률적인 물적 지원이 오히려 삶의 동기와 비전을 심어주는 데 장애가 되어 왔다는 전문가들의 지적에 따라, 자본주의 시장경제, 자유민주주의 및 법치의 시민의식을 심어주는 일에도 주력하고 있다. 정부가 본격적인 북한이탈주민 지원정책을 개진한 것이 1994년 김일성 사망 시점이었으니, 그 역사도 어언 20년이 넘었다. 이제는 각계 유명 탈북인의 등장과 함께 다양한 성공사례도 발표되고 탈북민 특화 프로그램도 방송되는 세상이지만, 여전히 탈북민 지원정책은 도전과 과제가 산적하다. 우선 국제사회와 비교해 봤을 때 우리나라의 난민 인정 비율이 극도로 낮다는 점에 주목해보자. 아직까지도 우리에게 난민과 난민 수용의 문제는 서구 선진국들에게나 해당되는 사안이자 낯선 어떤 사태로 다가오는 것이다. 난민 정책에 인색한 우리나라의 현실은 당면한 무국적 탈북자 문제를 대하는 우리의 인식 태도와도 연결되는 지점이라 할 수 있을 것이다. 최근 들어 정치적 난민의 숫자가 감소하고 대신 경제적, 환경적 요인에 의한 난민이 늘어나는 추세에 맞춰 이들을 난민으로 인정해야 한다는 논의들이 확산되고 있다. 탈북자들도 예전과 달리 ‘경제적 한계상황’에 따른 탈출이 상당수를 차지하면서 기존의 정치적 망명의 차원은 거의 사라지다시피 하고 있다. 난민이라고 하면 기존의 정치적 망명의 성격만을 생각해왔던 우리로서는 UNHCR을 중심으로 활발해진 난민 개념의 변화를 적극 수용해 무국적 탈북자의 문제를 난민 인정 문제와 결부시켜 고민해볼 필요가 있다. 앞서 살펴본 대로 중국은 탈북자들에 대한 난민 지위 부여로 인해 북 중관계가 악화되고 대량 탈북이 불거지는 상황을 가장 경계하고 있다. 따라서 중국은 중국내 탈북자 문제를 기본적으로 불법체류의 틀에서 접근하고 북으로의 송환원칙을 고수하고 있는 것이다. 결국 중국정부의 입장 변화 없이 사실상 우리정부 혼자만의 노력으로는 탈북자의 국적과 관련된 일련의 문제가 해결될 수 없다는 점은 이 경우 우리정부는 탈북자를 최소한 난민으로 인정하여 인도적 차원에서 그들을 보호해 줄 것을 요청할 수 있을 뿐이라는 우리의 외교적 현실에서도 중요하다. 위에서 살펴본 난민협약 에서 난민의 요건으로 제시된 ‘무국적자’는 무국적 상태인 재중 탈북자의 상당수에 해당할 수 있어 그들의 강제북송을 막을 수 있는 상당한 근거가 될 수 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉 무국적 탈북자의 경우 협약 상 난민인정 가능성이 크다. 따라서 우리정부는 가능한 범위 내에서 중국 내 UNHCR의 활동을 지원함으로써 이들의 난민지위 인정 및 보호에 힘쓰는 한편, 중국정부와도 이와 관련된 협상 노력을 계속하여야 할 것이다. 난민 협약은 또한 사실상 무국적자와 난민을 동일한 방식으로 다루고 있어 중국내 체류하고 있는 탈북자들의 존재성격과도 부합한다. 한반도의 통일이 언제 어떠한 방식으로 이루어질 지는 예측하기 어렵다. 대체로는 점진통일과 급진통일, 협상통일과 흡수통일 등의 통일 방식이 제시된다. 그러나 우리가 대한민국헌법 제4조의 ‘자유민주적 기본질서에 입각한 통일’을 포기할 수 없다는 전제에서 살펴보면 결국 화해 협력에 따른 점진적 협상통일, 북한의 붕괴에 따른 급진적 흡수통일의 두 가지 방향 중 하나로 통일 과정이 진행될 것이라고 생각할 수 있다. 국제법적인 측면에서 보자면 전자는 남북한이 모두 소멸하면서 새로운 국가가 탄생하는 ‘합병’이라고 할 것이며, 후자는 북한이 남한에 흡수되는 ‘병합’이라고 할 것이다. 이 중 병합 방식에 따른 경우는 물론이거니와, 합병 방식으로 통일 과정이 진행된다고 하여도 서로 다른 국가 체제의 통합 과정인 통일 과정에서 극심한 사회적 혼란이 발생할 것을 쉽게 예측해볼 수 있다. 그리고 그러한 사회적 혼란은 소요 폭동 등으로 치안질서가 교란되는 형태로 나타날 가능성이 크다. 경찰은 본질적으로 공공의 안녕과 질서에 대한 위험의 방지를 임무로 하는 기관이며, 따라서 통일 후의 혼란 방지를 위해서는 국가의 경찰기능이 제대로 작동하는 것이 무엇보다 중요하다. 선행연구에 따르면 통일 이후에 북한 지역에서 발생할 것으로 예상되는 치안문제를 해결하기 위해서는 폭동진압에 11만 명, 시설경비에 4만 명, 보안서 복원에 5천 명, 범죄단속에 6만 명, 남하주민 대처에 5천 명 등 총 22만 명 정도의 경찰력이 필요하다고 한다. 그러나 10만 5천여 명에 불과한 남한 경찰 인력만으로는 그러한 양적 수요를 충족할 수가 없으며, 더욱이 북한 현지 사정에 대한 무지, 주민들과의 위화감 등을 고려하면 남한 경찰 인력만으로는 통일 후 북한 지역의 치안 유지 업무를 제대로 수행할 수 없음이 자명하다. 그러므로 사회적 혼란을 최소화하기 위해서는 북한 지역의 기존 치안 인력을 활용하는 방안이 검토되어야 한다.