문화영향평가 표준평가도구 개발 연구

문화영향평가(Cultural Impact Assessment)제도는 ‘국가나 지방자치단체가 각종 계획과 정책을 수립할 때에 문화적 관점에서 국민의 삶의 질에 미치는 영향을 평가하여 긍정적 영향을 강화․확산시키고 부정적 영향을 최소화할 수 있는 방안을 제시함으로써 문화적 가치가 사회적으로 널리 확산될 수 있도록 하기 위한 제도’를 의미한다. 이러한 문화영향평가제도는 그간 경제성장 패러다임에 근거한 개발 위주의 정책으로 국민의 삶의 질에 결정적인 영향을 미치는 소중한 문화적 가치가 상실되거나 파괴되고 있다는 문제의식에 대한 대응으로서, 또한 문화가 단순한 여가나 오락을 위한 부수적인 영역이 아니라 국민의 풍요로운 삶을 위한 필수적 요소이자, 국가․국민․지역공동체의 정체성 형성, 그리고 문화적 부가가치를 통해 더 큰 경제 성장을 견인하는 중요한 동력이라는 인식 제고에 힘입어 대두되었다. 문화영향평가제도는 2003년 참여정부 출범과 함께 ‘문화영향평가제도의 도입’이 문화부문의 핵심 전략에 포함되면서 구체적인 사업으로 구상되기 시작했으며, 2003년에는 ｢문화영향평가제도 연구(문화사회연구소, 2003)｣, ｢문화영향평가제도 해외사례조사 연구(김규원, 2003)｣가, 2006년에는 ｢문화영향평가 지표개발 및 법제화 방안 연구(문화체육관광부, 2006)｣등을 통해 문화영향평가제도에 대한 구체적인 실행방안에 대한 모색이 진행되었다. 이때 문화영향평가제도는 ‘문화발전, 즉 국민 다수의 문화적 역량 제고를 통한 삶의 질 향상에 부정적 영향을 주는 요인을 규명하고 이를 최소화하여, 문화적 가치를 사회적으로 확산하기 위한 긍정적 대안을 제시하며 인간의 삶을 둘러싼 제반 문화적 관습과 신념에 대한 전면적인 평가 및 대안을 제시하는 평가제도’로 정의되었으며, 규제적 성격을 갖는 여타의 영향평가와 달리 문화영향평가는 국가 정책 및 계획에 문화적․창조적 요소가 형성․유지되도록 유도 및 지원적 성격을 갖는 규범적 평가제도로 설계되었다. 2013년 ｢문화기본법｣ 제정을 통해 법정화된 문화영향평가(Cultural Impact Assessment) 제도는 ‘국가나 지방자치단체가 각종 계획과 정책을 수립할 때에 문화적 관점에서 국민의 삶의 질에 미치는 영향을 평가하여 긍정적 영향을 강화․확산시키고 부정적 영향을 최소화할 수 있는 방안을 제시함으로써 문화적 가치가 사회적으로 널리 확산될 수 있도록 하기 위한 제도’를 의미한다. 문화영향평가제도의 목적은 국가나 지방자치단체의 정책으로 인해 발생하는 문화적 권리의 침해나 문화경관의 파괴, 공동체의 상실 등과 같은 부정적 영향을 미연에 방지하고, 해당 정책에 문화적 가치를 적극적으로 반영하는 ‘정책의 문화화(문화로 옷 입히기)’를 통해 정책의 사회적 수용 가능성과 효과성을 제고시킴으로써, 지속가능한 성장을 가능하게하며, 궁극적으로 국민의 문화역량 및 삶의 질을 향상시키는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해 문화영향평가는 2014년과 2015년 2년간 시범평가를 거쳐 2016년부터 본격적으로 시행되었으며, 2016년에는 15개의 중앙부처 및 지자체의 정책 및 계획에 대하여 전문평가가 진행되었다. 시민참여(civic engagement)는 정치참여, 경제참여, 사회참여를 아우르는 개념으로 볼 수 있는데, 시민사회가 국가 혹은 정부부문에 관여하는 것을 정치참여, 시장에 관여하는 것을 경제참여, 시민사회 자체 내에서 개인이 다른 사람들과 네트워크를 형성하고 활동하는 것을 사회참여라 할 수 있을 것이다. 류태건(2014)는 이러한 시민참여를 다음과 같이 측정하고 있다. 먼저 사회참여의 경우 자원결사체(종교단체, 스포츠ㆍ취미ㆍ친목단체, 예술ㆍ문화단체, 교육ㆍ학부모단체, 아파트나 지역의 주민단체, 시민운동단체, 인권ㆍ자선단체, 노조, 직업단체, 정당, 동창회, 향우회, 종친회, 사이버단체, 기타 단체) 등에 참여 정도(참여않음, 소극적 참여, 적극적 참여의 3점 척도)를 파악하였다. 둘째, 정치참여의 측정을 위해서는 관습적 정치참여(투표참여, 선거활동, 공공활동, 사적접촉 및 사이버 정치참여 등)와 비관습적 정치참여(탄원이나 진정서 서명, 공과금 납부 거부, 불매운동, 집회나 시위, 파업이나 태업, 교통방해, 건물점거나 농성)에 대한 참여 경험을 통해 파악하였다. 이외에도 김태준(2009)은 사회참여 및 시민참여와 관련한 국제비교조사의 척도를 다음과 같이 제시한 바 있다. OECD의 BLI는 물질적 삶의 조건 차원과 삶의 질 차원으로 구분된다. 첫째, 물질적 삶의 조건 측정영역은 소득과 자산, 직업과, 소득, 주거로 구성된다. 소득과 자산은 각 개인의 현재, 그리고 미래의 소비가능성을 측정하는 개념이다. 일자리를 가질 가능성과 일자리의 질은 물질적 안녕과 관련이 있으며, 일은 경제적 자원에 대한 통제력을 높이는 것 뿐 아니라 개인의 자존감을 높이는 기회를 제공한다. 안전하고 깨끗한 주거는 기본적 욕구일 뿐만 아니라 개인의 안전, 사생활 등과도 관련이 있다. 둘째, 삶의 질 측정영역은 건강상태, 일과 삶의 조화, 교육과 기술, 사회적 관계, 공공참여와 거버넌스, 환경적 질, 개인적 안전, 주관적 안녕으로 구성된다. 건강은 한 개인의 활동, 그리고 또 일을 할 수 있는 능력과 관련된다. 교육은 개인의 삶의 질을 고양할 뿐 아니라 사회 전체의 질을 향상시키는 자원이다. 일과 삶의 조화는 건강하고 생산적인 삶을 가능하게 하며, 공공참여와 거버넌스의 질은 사람들이 그들의 삶을 통제할 수 있도록 한다. 먼저 문화향유와 관련하여 ｢문화향수실태조사｣에서 측정하고 있는 ‘문화예술행사 관람률’이나 ‘문화예술교육 경험률’은 평가대상 사업이 진행되고 있는 대상지 지역의 문화향유 수준이 전국 평균에 비해 어떠한 수준에 있는지를 파악하는 데 활용할 수 있을 것이다. 또한 사업 전후에 측정이 이루어질 경우 대상사업이 대상지 주민들의 문화향유 수준에 어떠한 영향을 미쳤는지를 파악하는데 활용할 수 있을 것으로 판단된다. 둘째, 표현 및 참여와 관련하여 세계가치조사(WVS) 등에서 사용하고 있는 시민참여 지표는 대상지 주민들의 정책과정에서의 참여 수준을 파악하는데 활용될 수 있으며 ｢문화향수실태조사｣에서 측정하고 있는 ‘문화예술행사 참여율’은 주민들의 생활문화활동 참여율의 현황을 파악하는 데 활용할 수 있을 것이다. 그러나 문화영향평가 평가지표가 내포하고 있는 주요개념의 추상도가 높고, 평가하고자 하는 문화적 영향의 범주가 광범함에 따라 개별평가기관 마다 지표 해석 및 구체화에 있어 상당한 편차와 자의성이 초래되는 문제가 노정되었다. 구체적으로 개별평가기관의 연구역량에 따라 설문지의 구성 및 조사의 실행에 있어 상당한 편차가 나타났으며, 공통지표의 개념과 사업의 특성을 충분히 고려하여 측정도구(설문문항 등)로 재구성하는 데 상당한 시간이 투입됨에 따라 평가결과의 도출이 매우 지연되어 정책제언의 구체화 및 풍부화를 위한 시간이 부족해지는 사태가 발생하였다. 한편 문화영향평가의 평가대상은 정책과 계획으로 나뉘며, 특정한 지역을 대상으로 하는 단일사업이 있는가 하면, 전국 단위로 진행되는 복수 사업 등 다양한 규모 및 범위, 다양한 내용을 가진 사업들이 포함된다. 또한 평가시점에 따라서도 사업의 시행 전/후에 따라 사전평가와 과정평가로 구분되며, 이러한 유형의 차이에 따라 차별적인 측정도구의 설계와 방법론의 적용이 필요하다.