도시거버넌스관점의 도시레짐연구 저소득층 기회확장 레짐정책사례

도시레짐이론은 지난 20년 이상 도시정치와 정책의 연구에서 지배적인 패러다임으로 존속하여 왔다. 미국도시에서 공공과 민간부문간 관계의 설명하는 도구로서 도시레짐개념은 지역수준(Leo, 1998)이나 하위도시수준(Dowding et al, 1999) 그리고 동네수준(Purcell, 1997)에서 적용되어 왔다. 이처럼 도시레짐이론은 도시정치의 연구에서 중요한 이론적 틀로 사용되어 왔다. 이에 본 논문은 도시레짐이론의 대표적인 학자인 Stoker(1995b)의 도시레짐이론을 토대로 도시레짐의 개념적 구성요소와 유형을 살펴보고, 사례분석에 필요한 분석틀을 제시하고자 한다. 그 이유는 Stoker가 기존 도시레짐이론가들의 논의를 종합하여 사례분석을 할 수 있는 구성요소와 유형을 제시하고 있기 때문이다. 그러므로 도시정치는 보다 넓은 경제적･사회적 재구조화과정의 맥락에서 이해할 필요가 있다(Stoker, 1995b: 384). 도시변화의 복잡성은 새로운 도시정치이론의 출현을 가능하게 하였다. 도시정부는 다양한 정책영역에서 그들의 역할을 재정의해야 한다. 도시정부가 재정적 제약을 받고 있는 상황에서 시장이나 자발조직과 같은 비정부행위자들의 역할이 요구되고 있다. 1980년대에 미국에서는 지방에서 중요한 역할을 하는 사회적･경제적 힘의 다양성을 시험하려는 연구들이 나타났다. 이러한 연구경향을 가지는 접근들로는 성장기구론(Logan & Molotch, 1987)과 레짐이론(Fainstein & Fainstein, 1986; Elkin, 1987; Stone, 1989) 등이 있다. 비슷한 연구경향은 또한 영국에서도 관찰되고 있다. 이러한 도시레짐연구는 도시에서 서로 경계를 넘어 함께 활동하는 공공과 민간 제도들 간의 파트너십을 조명한다. 레짐이론은 ‘정부없는 거버넌스’(governance without government)가 아니라 ‘정부를 포함하는 거버넌스’(governance over government)를 강조한다. 도시레짐이론은 1980년대 중반이후 도시정치연구의 전면에 등장하였다. 레짐이론은 도시환경변화에 대한 반응을 위하여 도시거버넌스 패러다임으로 출현한 것이다(Stoker, 1995a; 54). 20세기의 환경변화로 지방정부가 한계를 초래하는 맥락에서, 도시거버넌스가 지방통치시스템을 구조화하고 운영을 하는 패러다임으로 등장을 하였다. 도시의 경제적･사회적 도전에 대응하는 데는 정부행위자와 비정부행위자간의 상호의존성이 강조되고 있다. 도시들 간에 경쟁이 심화됨에 따라 지방의사결정에서는 기업이익의 역할증가가 나타나고 있다. 또한 국가 내의 분권화와 책임성이동 그리고 영리와 비영리조직을 활용하는 민영화된 서비스의 발달은 지방정부의 복잡성을 증가시키고 있다. 도시정부는 점점 더 다른 사적이익들과 함께 일을 하거나 그들로 하여금 과업을 수행하게 하고 있다. 따라서 도시레짐이론은 도시거버넌스의 중요한 측면을 포함하는 분석틀로서 도시정치의 변화된 그리고 변화하는 패턴을 이해하는 방법을 제공한다. 그것은 도시문제를 해결하고 변화에 적응하는 지방통치배열을 분석할 수 있게 한다(Keating, 1991: 9). 도시레짐이론은 ‘지방정부의 효과성이 정부적･비정부적 행위자들 간의 협력 및 국가역량과 비정부적 자원의 결합에 의존한다’는 가정으로부터 출발을 한다. 지방정부과업의 복잡성은 다양한 비정부행위자들과의 협동을 요구하고 있다. 도시정부가 경제개발과 복지 그리고 기타 정책을 수행하는 데는 다양한 비정부행위자들을 포용하고 그들의 역량을 결합해야 한다(Stone, 1991: 7). 따라서 도시레짐이론은 사회생활의 제3의 조정유형, 즉 네트워크를 강조한다(Powell, 1990; Stoker, 1991: 1128). 네크워크접근은 효과적 행동이 상이한 이익과 조직들의 협동적 노력으로부터 나오는 것으로 본다. 협동은 계층제와 시장원리보다는 연결, 충성, 신뢰 그리고 상호지원을 통한 관계의 확립을 통하여 달성할 수 있다. 따라서 Stone(1989: 6)은 도시레짐을 공공기관과 사적 이익이 통치결정(governing decision)을 하고 이를 수행할 수 있도록 함께 기능하는 비공식적인 제도적 배열이라고 정의한다. 이처럼 Stone은 공공기관과 사적 이익간의 비공식적 연합을 강조하지만, 공공부문과 민간부문 간의 연합의 형태는 공식적 파트너십을 통하여 이루어질 수도 있다. 이에 DiGaetano & Klemanski(1993: 368)은 도시레짐을 선출직과 비선출직을 포함하는 공무원과 사업가나 지역사회의 지도자 등과 같은 민간부문의 엘리트들이 함께 정책을 결정하고 집행할 목적으로 구성된 공식적 혹은 비공식적 제도적 장치라고 정의를 하고 있다. 또한 Mossberger & Stoker(2001: 812)는 도시레짐을 지방정부와 민간행위자들이 통치역량을 결합하기 위한 협력적인 제도적 배열이라고 말한다. 셋째, 상징적 레짐(symbolic regime)은 표현적 관심사를 가지는 참여자들에 의해 지배되고 있다. 그들의 관여는 그들의 의도와 가치 그리고 관심사를 소통하는데 토대를 두고 있다. 공통된 목표의식은 어떤 문제에 대한 원인의 적절성과 그것의 매력성을 표현하는 상징조작에 의해 달성된다. 이익과 몰입의 차이는 참여자들 사이에 존재할 수 있다. 레짐의 목적과 방향에 대한 이념투쟁은 암묵적으로나 또는 명시적으로 나타날 수 있다. 이들의 관계는 상충합의로 나타난다. 표현정치를 위해서는 지역공동체에 대한 상징의 확산이 있을 수 있다. 또한 그들은 상위정부의 지지를 얻기 위한 활동을 한다. 상위정부들은 공유된 몰입과 관심을 나타낼 수 있다. 그러나 그들은 반드시 물질적 자원이나 다른 자원을 제공하는 것은 아니다. 비지방적 정치적 환경과의 관계를 위한 중요한 쟁점은 한 레짐이 확립할 수 있는 독립성의 정도이다. Keating(1991)에 의하면, 지방정부가 상위수준의 정부와 같은 보다 넓은 정치적 환경과의 관계를 관리할 수 있어야 한다고 주장한다. 지방레짐의 역량은 비지방적인 권력과 자원에 대한 그들의 접근에 의해 강화될 수 있다. 자원에 영향을 줄 수 있는 능력은 레짐독립성의 중요한 요인이다. 또 다른 요인은 레짐의 목표를 달성하기 위하여 비지방적인 협동과 지원에 의존하는 정도이다. 어떤 사업은 다른 사업보다 크게 외부자원에 의존할 수 있다. Stone의 레짐유형 중에서 유지레짐은 외부자원에 의존이 약하지만, 기업지향적 개발레짐이나 저소득층 기회확장레짐은 비지방적 정치환경으로부터 입법과 자원의 지원이 필요할 수 있다.