립스키M Lipsky의 일선관료제 이론에 근거한 동 단위 공공복지 기능의 영향요인 서울특별시 찾아가는 동주민센터 사례를 중심으로

사회복지 전달체계는 사회복지 수요자가 필요로 하는 급여 및 서비스를 이용 또는 제공받기까지 설계 된 체계이다(강혜규 등, 2013). 공공부조와 사회서비스 전달체계는 크게 최초전달자인 중앙정부, 중간전달자인 지방정부와 최종전달자인 읍면동으로 요약된다(김필두, 주재복, 박해육, 윤준희, 2015). 중앙정부가 관련 제도를 수립하고 이행 기반을 마련하면, 지방정부는 지역 주민에게 전달 할 체계를 정비하고, 읍면동은 욕구를 지닌 주민을 만나 급여 및 서비스를 직접 제공한다. 정부가 마련한 사회복지 제도의 실현은 최종전달자인 읍면동의 역할 수행에 달려있는 것이다. 읍면동 사회복지 업무는 대상발굴부터 급여 및 서비스 제공과 연계의 매 과정마다 노동력이 소요된다. 따라서 읍면동 단위 사회복지 전달체계가 작동하기 위한 핵심은 인력이라 할 수 있다. 그러나 1980년대 이후부터 최근까지도 인력부족은 노동집약적인 공공사회복지 전달체계의 한계로 꾸준히 지적되어 왔다. 이를 해소하기 위하여 2000년대 이후 중앙정부는 공공복지 전담요원, 전담공무원 등의 형태로 일선 사회복지 인력을 확충하였지만, 동 단위 사회복지 업무 담당자의 과도한 업무량과 전문성 결여는 여전하다(이현주, 유진영, 2015). 그러나 중앙정부-시군구-읍면동으로 이어지는 위계구조에 집중한 사회복지 전달체계만으로는 주민의 다양한 욕구를 대응하는 데에 한계가 있다. 이러한 문제의식은 민관 협력에 대한 관심으로 이어졌고, 2005년 이후 시군구 단위 지역사회복지협의체가 운영되면서 민과 관의 협력구조가 공식적으로 등장하였다(강혜규 등, 2013). 최근 동 단위 사회복지 업무가 통합사례관리, 원스톱 복지서비스 제공 등의 형태로 확대됨에 따라 공공과 민간, 복지와 보건 간 유기적인 협력이 일어날 수 있는 지역 자원의 중요성은 더욱 커졌다(김이배, 김보영, 2014). 지역 내 사회복지 인프라와 어떠한 협력이 가능하고 어떠한 자원을 생성할 수 있느냐에 따라 주민의 욕구에 전문성과 다양성을 갖추어 대응할 수 있기 때문이다(정승현, 홍민철, 2015). 이와 같은 맥락에서 최근 공공복지 전달체계에 관한 연구들은 주로 공공복지 인력의 증원 규모 산출과 업무실태에 중점을 두어왔다. 2000년대 들어 사회복지 인력의 증원규모는 여러 국가의 공공부조 전달체계 비교 결과를 토대로 근무시간 대비 전담인력을 근거로 추계되거나(이현주, 2007), 지자체별 사회복지 업무량과 특성을 중심으로 산출되었다(강혜규 등, 2011; 조성남 등, 2007). 이후 강혜규 등(2013)은 구체적인 동주민센터 조직 및 재편 모형을 마련하기 위해 읍면동 사회복지 담당자의 직무 실태조사와 의견 조사를 실시하였으며, 그 결과를 바탕으로 김보영 등(2013)은 모형별 사회복지 전담공무원의 규모를 추계하였다. 서울특별시도 수 해 전부터 공공복지 전달체계의 인력충원 근거를 마련하기 위하여 노력을 기울여 왔다. 서울특별시의 사회복지인력 규모와 업무 현황을 기준으로 적정 인력기준을 산출하였고(류명석, 이유정, 2007), 전문 인력 확보와 충원을 전제로 한 서울형 방문복지와 통합복지 모형을 꾸려나갔다(류명석 등, 2009). 찾동은 복지사각지대 감소와 지역 공동체 활성화를 위하여 도입된 서울특별시의 공공복지 전달체계 실험이다. 찾동의 방문복지와 원스톱 복지서비스 제공은 복지사각지대 감소와 맞춤형 복지를 실현하기 위해서이다. 찾동의 마을공동체 조성은 주민이 주도하는 지역 문제해결을 강화하기 위함이다. 찾동 사업의 기본 안은 2014년 9월 ‘동 마을복지센터 추진 계획’ 수립 후 관련 단체 및 조직과의 의견 수렴 과정을 거쳐 마련되었다(안기덕, 2016). 2015년 7월, 서울시 13개구 80개 동주민센터의 찾동 1단계 사업 참여를 시작으로, 2016년 7월 2단계 운영 이후 2017년 6월 현재까지 18개 자치구 283개동에서 찾동이 구현되고 있다. 찾동은 ‘협치’라는 핵심 가치 아래 ‘찾아가는 복지’, ‘통합 서비스 제공’, ‘마을공동체 조성’, ‘동 행정 혁신’ 등을 위한 사업으로 구성된다. 찾아가는 복지 실현을 위한 세부 사업에는 복지플래너, 우리동네 주무관, 복지 통반장 등이 있다. 그 중에서도 대부분의 동주민센터에서 중점을 두는 복지플래너는 동 단위 사회복지 담당 공무원이 전통적인 사회적 취약계층인 어르신 가정, 산모 신생아 가정, 빈곤위기가정에 대한 방문 복지를 실현하기 위한 사업이다. 이러한 연구들을 토대로 2015년-2016년에 걸쳐 서울특별시의 ‘찾아가는 동주민센터(이하 ‘찾동’)’ 와 중앙정부의 ‘읍면동 복지허브화(이하 ‘복지허브화’)가 시행되었다. 찾동과 복지허브화는 공통적으로 적극적 통합복지서비스 제공을 추구한다. 이 때문에 일각에서는 사업 주체만 다를 뿐, 두 사업을 동일하게 여기기도 한다. 그러나 찾동과 복지허브화의 차이는 인력 충원에서 비롯된다. 복지허브화는 대규모의 인력 충원 없이 기존의 복지행정업무와 독립된 맞춤형 복지팀을 신설한 반면, 찾동은 복지-건강-마을을 아우르는 인력을 파격적으로 충원하였다. 인력충원으로 인한 서울시 복지전달체계의 변화는 긍정적이다. 찾동 모니터링 결과에 따르면, 찾동 1차년도 사업 기간 동안 80개 동주민센터의 65세 도래 어르신 방문율은 69.1%, 빈곤위기가정 방문율은 90.0%에 달한다. 방문 간호사에 대한 이용자 만족도도 높은 편이다. 그러나 위와 같은 찾동 1차년도 모니터링 결과는 정량적 접근에 따른 것이다. 정량적 접근의 신뢰도는 명확한 계량화의 기준에 달려 있지만, 찾동 모니터링의 결과는 그 기준이 명확하지 않다. 찾동은 ‘복지-건강-마을’을 아우르는 보편적 복지 실현을 위해 현장 인력을 대규모로 충원하였다. 찾동의 대규모 인력충원으로 노동집약적일 수밖에 없는 동 단위 업무 부담이 감소하면서 적극적, 보편적 복지 업무를 수행할 여력이 증가하였다. 2015년 7월 기준 찾동 1차년도에 참여한 80개 동주민센터에는 평균 1.9개의 복지팀에 총 10여명의 인력이 배치되었다. 찾동 시행 이전(2015년 1월 기준)에 비해 복지팀 수와 인력이 약 2배 증가하였으며, 찾동 2차년도 시행 이후(2016년 7월 기준)에도 동 단위 복지팀의 평균 인력은 1차년도에 비해 소폭 증가하였다. 이에 따라 찾동 1차년도 사업 시행 이후 80개 동주민센터의 사회복지 인력 1인이 감당해야 할 대상인구, 65세 이상 인구, 만0세 인구는 시행 전(2015년 1월)에 비해 절반가량 감소하였으며, 2차년도 사업 시행 후에도 소폭 감소하였다. 찾동 1차년도 사업 시행 이후 동 단위 사회복지 담당인력 1인당 기초연금 수급자, 장애인, 영유아 보육급여 수급자 등 전통적인 사회복지 대상자 수 또한 감소하였다. 찾동은 인력의 양적 확충과 더불어, 3년 이상 민간 경력자를 특별 채용하여 전문성 향상도 시도하였다. 찾동은 사회복지 전달체계의 극심한 인력난을 해소하기 위하여 동 단위 파격적인 사회복지 담당 인력 충원을 중점 과제로 내세웠다. 분석 사례들에도 찾동 시행 이전(2015년 1월)보다 찾동 시행 이후(2015년 7월) 3명에서 9명에 이르는 인력들이 공공복지 업무를 수행하기 위해 충원되었다. 충원된 인력의 규모와 전문성은 일선 업무환경에서 자원부족으로 인한 업무 고충이 얼마나 해소되었는지 가늠할 수 있는 척도이다. 6개의 찾동 사례 중 ㄱ동, ㄴ동, ㄷ동의 복지팀 배치 인력은 찾동 시행 이후 이전보다 2배 이상 증가하여 2개의 복지전담 팀에 총 13-14명이 배치되었다. ㄹ동, ㅁ동, ㅂ동 주민센터에도 찾동 시행 이후 사회복지 인력이 추가 배치되었지만, 행정업무나 마을, 건강업무를 제외한 순수한 찾동 복지영역 담당자는 2-4명에 불과하다.