통일시대 각 부처의 역할과 임무에 관한 연구1 국무총리실의 역할과 임무

대한민국 국무총리의 지위와 권한은 일차적으로 헌법에 의해 규정된다. 헌법에서 규정된 국무총리의 주요 권한을 보면 ① 대통령이 궐위되거나 사고로 인해 직무수행이 어려울 경우에 대통령을 대신하여 권한을 수행하는 것, ② 국무위원의 임명을 제청하고 해임을 건의하는 것, ③ 행정각부에 대한 상급감독관청으로 행정각부에 대한 통할권(統轄權)을 행사하는 것, ④ 국회에 출석하여 국회의 질문에 응답하고, 발언할 수 있는 것 ⑤ 총리령을 제정할 수 있는 것 등이 다. 대한민국 정부는 국무총리에게 부여된 권한 행사와 역할의 원활한 수행을 위해 국무총리실을 두고 있다. 이처럼 국무총리에게는 다양한 권한과 역할이 부여되어 있어 ‘행정부의 제2인자’라고도 불리고 있으며, 이러한 역할을 성공적으로 수행하기 위해 보좌기관을 두고 있다. 그러나 그동안의 운영사례를 보면 국무총리가 행정부의 제2인자라는 지위에 걸맞은 권한과 역할을 수행하지는 못했던 것으로 평가되고 있다. 실제로 헌법에 언급된 권한을 적극적으로 수행했던 국무총리는 손꼽을 정도이며, 대다수의 국무총리는 자신의 권한을 실질적으로 행사하지 못했다. 대통령이 국무총리를 임명할 때는 비록 헌법 제86조 제1항에 의해 국회의 동의과정을 거치지만 사실상 대통령이 독자적으로 결정한다고 해도 과언은 아니다. 특히 국무총리는 대통령의 의해 특별한 제한 없이 해임될 수 있기 때문에 그 권한을 행사할 때 대통령을 의식하지 않을 수 없다. 대통령은 국무총리를 임명할 때는 국회의 동의를 얻는 절차를 거치지만, 해임을 결정할 때는 별도의 절차 없이 자유롭게 할 수 있기 때문에 국무총리의 권한행사에는 대통령을 의식하는 등 제약이 따르게 된다. 우리나라 국무총리는 대통령에 의해 임명되고 대통령에 의해 해임된다는 점으로 인해 대통령과 국무총리의 관계는 극명하게 나타났다. 우리나라 대통령과 국무총리와 관계는 수평적이 아닌 수직적 관계이며, 이렇다보니 국정업무 수행에 있어서도 쌍방적이며 상호 보완적인 관계가 아닌 일방적인 관계가 형성될 수밖에 없었다. 대통령과 국무총리가 업무를 적절히 분담하여 수행하기보다는 국무총리에게는 주로 대통령의 보좌업무 또는 대행업무가 부여되었다. 이러한 배경으로 인해 우리나라 국무총리는 대통령 대신 정치･행정적 책임을 지는 ‘방탄총리’, 각종 행사에 참가하는 ‘의전총리’, 대통령 대신 축사를 읽는 ‘대독총리’ 등으로 폄하되기도 했으며, 그 무용론도 제기되기도 하였다. 국무총리의 지위가 불안정한 또 다른 이유는 국무총리의 해임 방식에서 비롯된다고 볼 수 있다. 헌법에서는 국무총리의 임명이 국회의 동의를 얻어 대통령에 의해 임명된다고 규정하고 있다. 국회의 동의를 얻지 못하고 청문회 과정에서 낙마한 총리후보자도 실제로 있었기 때문에 국회에 의한 견제장치의 의미는 없지 않으나 국무총리 임명은 전적으로 대통령의 권한이다. 특히 국무총리의 해임에는 아무런 제약이 없기 때문에 대통령의 자의적 판단이 더 강하게 작용할 여지가 크다. 이는 국무총리가 지속적이고 장기적인 역할을 수행하는데 부정적인 요소로 작용할 수도 있다. 역대 국무총리의 임기를 보면 이러한 문제가 잘 드러난다. 현재 대한민국의 대통령은 제18대 대통령인데 반해 국무총리는 제44대이고 서리를 포함하면 더 빈번하게 바뀌었다는 것을 알 수 있다. 특히, 민주화 이후 국무총리는 정부 당 4~5명이 바뀌고 있어 이들의 재임기간은 1년이 채 되지 않는 것으로 평가되고 있다. 국무총리의 재임기간이 굉장히 짧고 자주 교체되었다는 것은 국무총리가 대통령의 국정운영 파트너 혹은 조력자로서 그 역할을 적절히 수행하지 못했다는 것을 단적으로 보여주고 있는 것이다. 그러나 이러한 학설과는 무관하게 역대 정부 대통령의 국무위원 임명사례를 볼 때, 국무총리 국무위원 임명제청권을 다분히 형식적이라고 볼 수 있다. 김대중 정부의 김종필 국무총리, 노무현 정부의 이해찬 국무총리 등 몇몇 국무총리가 실질적인 임명제청권을 행사한 적은 있지만 대부분의 경우 대통령은 임명 대상자를 사전에 선정하고 국무총리는 이에 형식적으로 제청을 하는 형식으로 진행되어 왔기 때문이다. 국무총리의 제청 없이 대통령이 단독으로 국무위원을 임명하고, 이후 국무총리는 임명된 국무위원 명단을 통보받아도 큰 문제가 발생하지 않았다. 헌법상 대통령이 국무위원을 임명할 때는 국무총리의 제청을 받아야 하지만 이는 형식적 절차에 불과했던 것이다. 해임건의권도 임명제청권의 경우와 유사하다. 국무총리는 국무위원의 능력 부족, 도덕성의 흠결 등 여러 사유로 대통령에게 해임건의권을 행사할 수 있는데, 이럴 경우 대통령은 해당 국무위원을 반드시 해임하여야 하는 것은 아니다. 대통령은 국무총리의 해임건의에 대해서 거부권을 행사할 수 있다. 실제로 국무총리의 해임 건의 없이 대통령이 단독으로 해임을 결정한 적이 더욱 많았으며, 국무총리의 해임건의권 행사로 해임된 국무위원은 손에 꼽을 정도이다. 노무현 정부 때 고건 국무총리의 해임건의로 해임된 최낙정 해양수산부 장관, 박근혜 정부 하에서 정홍원 국무총리의 해임건의로 해임된 윤진숙 해양수산부 장관이 이에 해당된다. 두 장관은 모두 부적절한 언행으로 물의를 빚어 해임되었다. 그런데 국무총리의 해임건의 이전에 이미 최낙정 전 장관과 윤진숙 전 장관의 해임을 요구하는 여론이 거셌다는 점을 고려해보면, 당시 국무총리가 독자적으로 해임건의를 했다기보다는 여론의 요구에 따라 한 것으로 볼 수 있다. 이처럼 과거 두 차례뿐인 국무총리 해임건의도 당시 국무위원에 대한 여론 악화와 사회적 비난에 의해 이루어졌다는 점에서 국무총리의 해임건의권 역시 소극적인 권한이라고 볼 수 있다. 헌법 제87조 제1항은 “국무위원은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다” 라고 규정하고 있으며, 헌법 제94조는 “행정각부의 장은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다”고 규정하고 있다. 또한 헌법 제87조 제3항은 “국무총리는 국무위원의 해임을 대통령에게 건의할 수 있다”라고 규정하고 있다. 즉, 우리나라 국무총리는 함께 내각을 구성하게 될 장관들에 대한 임명제청권을 행사할 수 있으며, 이들에 대한 해임건의권도 가지고 있다. 임명제청권과 관련해서 국무총리의 제청 없이 단독으로 대통령이 행정 각부의 장을 임명한 경우 그 효력과 관련해서 학설의 대립이 있다. 유효설은 국무총리가 대통령을 보좌하는 기관이기 때문에 대통령의 국무위원 단독 임명이 위헌이기는 하지만 유효하다고 보는 견해이다(권영성, 2006: 1016). 무효설은 실제와 관계없이 대통령의 국무위원 단독 임명은 무효라고 보는 학설이다(김철수, 1996: 912). 이미 언급한 바와 같이 미국 클린턴 정부 앨 고어(Al Gore) 부통령의 경우 정부개혁 추진 등 국가의 주요 정책 중 일부를 책임지고 수행하기도 했다. 반면 우리나라 역대 국무총리제 운영실태를 보면 국무총리가 특정한 정책을 책임지고 수행한 적은 매우 드물었다. 물론 현재 국무총리실에서 주한미군기지이전지원단, 세월호피해자지원추모사업지원단, 영유야교육보육통합추진단 등을 설치하고 업무를 수행하고 있는 것과 같이 국무총리가 국민적 관심이 큰 사업 또는 정책에 대해 직접 관여하기도 한다. 그러나 국무총리실에 이러한 조직이 설치되어 있다고 해서 국무총리가 이들 정책을 책임지고 전담한다는 것은 아니다. 이들 업무는 국민적 관심이 크며 여러 부서가 관련되어 있기 때문에 국무총리실 주관으로 하여 각 부의 의견을 종합･조율할 필요가 있기 때문이다.