영유아기 교육·보육에 대한 재정지원의 적정성 연구

본 절에서는 독일의 전통적 유아교육보육과 가족 정책을 살펴보고자 한다. 독일의 가족 및 유아교육보육 정책은 지난 25년 동안 상당한 변화를 겪었으며, 최근에는 유아교육보육이 독일 복지와 교육제도의 가장 중요한 요소로 인식되기에 이르렀다. 유아를 돌보는 것은 가족의 가장 중요한 책임이라는 것이 오랫동안 독일인들의 생각을 지배해 왔다(Riedel & Klinkhammer, 2016). 서독에서는 대부분의 어머니가 집에서 아이를 돌보고, 아동이 3세가 되어 유치원에 들어 가거나 6세에 학교에 입학하고 나서야 노동시장에 재진입 하였고, 그것도 주로 시간제로 근무했다. 과거 동독은 사회주의 전통에 따라 국민을 유아기부터 교육하여 사회주의 국가의 삶을 준비시키는 것을 궁극적 목표로 했기 때문에 유아는 태어나서부터 공적 관심의 대상이었다. 유아교육과 보육은 어린이가 태어나서 학교에 입학하기 전까지 전일 기관이 담당했다. 전 국민을 대상으로 한 기관 중심 유아교육 및 보육제도가 국가교육제도의 첫 단계였다. 이 제도로 여성(어머니)의 노동이 가능해졌고, 국가는 어린이 교육을 통해 그 영향력을 미칠 수 있었다. 동독의 유아교육보육 참여율이 높은 이유는 여성을 일하는 어머니로 바라보는 사회주의 시각과 밀접한 관계가 있다. 반면 서독의 전통적 가족 모델은 여성이 가사와 어린이 교육을 책임지고, 남성은 가족의 생계를 담당하는 것이었다. 연금과 건강보험 수급자격과 같은 사회복지제도와 생계부양자에게 유리한 세금제도는 남성에게 주어지기 때문에 여성들은 경제활동을 하지 않거나, 늦은 나이에 재취업하였다. 유아보육과 교육은 주로 가정에서 이루어졌기 때문에 기관보육, 특히 영유아의 보육에 대한 기관의 역할은 미약했다. 서독은 “남성 생계부양자 모델”이 근간이며, 사회복지는 “보수-협동조합”과 “가족주의” 복지체제 유형으로 분류할 수 있다(Riedel & Klinkhammer, 2016). 따라서 어머니의 고용률은 낮으며, 사회복지 수급자격도 일하는 아버지에게 종속되어 있고, 제공되는 아동복지 서비스 수준이 낮은 것이 서독 제도의 특징이다 (Oschmiansky, Kühl, & Obermeier, 2014). 국제 학생학업 성취도평가 프로그램(Programme for International Student Assessment, PISA)의 첫 결과에서 독일의 15세 학생들의 학업성취도는 다른 OECD 회원국들에 비해 상당히 낮고 교육 불평등이 심각하다는 현실이 드러났다. 이를 바탕으로 독일 교육제도의 현황과 미래에 대한 논쟁이 일어났고, 이를 계기로 유아교육보육의 개선과 개발이 더욱 촉진되었다. 그 이후 독일의 유아교육보육제도의 양/질적 확장을 꾀하는 전면적인 정책혁신 및 개혁이 이루어졌다. 지난 몇 십 년 사이 남성생계부양자 모델은 전체 가족의 1/5 수준으로 감소했다(Autorengruppe Bildungsberichterstattung, 2016: 5). 남성 생계부양자 모델이 부부 모두가 가계수입에 기여하는 “맞벌이모델”로 점차 대체되면서 기관보육 수요가 증가하게 되었다. 현재 육아교육보육 서비스와 공급이 상당히 확대되고, 이와 더불어 여성의 노동시장 참여도가 증가하고 성별 역할이 사라지고 있음에도 불구하고, 자녀가 어린 어머니의 고용률은 아버지의 고용률보다 낮으며, 대부분 시간제로 근무하고 있다. 1996년도 이후, 모든 아동은 3번째 생일 이후에 반일 유아교육보육 서비스를 받을 권리가 법적으로 보장되었으나, 3세 미만 아동들에게는 서비스가 극히 제한적이었다. 독일 정부는 데이케어 확대 법(2005)과 아동보육 재정지원 법(Kinderförderungsgesetz, KiföG, 2008)을 통과시켜 유아교육보육을 양적으로나 질적으로 확대시켰다. 데이케어 확대 법(2005)은 부모가 직장에 다니거나 어떠한 형태의 교육 또는 직업훈련을 받고 있는 경우, 또는 유아교육보육 서비스가 아이의 복지에 중요하다고 판단 될 경우, 지방정부는 0~3세 유아에게 보육 서비스를 제공할 의무가 있다. 3년 후 아동보육 재정지원 법이 재정되어 첫 번째 생일이 지난 모든 유아에게 보편적이고 무조건적인 유아교육보육 서비스를 받을 권리가 법적으로 부여되었다. 아동보육 재정지원 법에 의하면, 2013년 8월부터 모든 1세 또는 2세 유아는 유아교육보육 시설이나 가정보육 서비스를 받을 수 있게 되면서, 5년 안에 지방정부는 유아교육보육 서비스를 확대해야 했다. 육아지원정책을 통합적으로 접근한 최초의 작업은 제1차 육아지원정책이다. 제1차 육아지원정책은 '미래인력 양성 및 여성의 경제활동 참여 확대'를 비전으로, 출산력 제고 및 우수한 아동육성, 육아비용 경감, 여성취업률 제고, 일자리 창출을 목표로 마련되었다(대통령자문정책기획위원회, 2008). 2004년 6월에 ‘제1차 육아지원정책방안’이 발표되었으며, 이어 2005년 5월 ‘제2차 육아지원정책방안’을 마련하였다. 2006년 6월에 마련된 보건복지부의 저출산·고령사회정책본부의 ‘제1차 저출산·고령사회 기본계획: 새로마지플랜 2010(대한민국정부, 2006)’에 보육정책 추진방안을 포함시켰으며, 이어 여성가족부는 2006년 7월에 기존의 정책방향을 보다 구체화한 중장기 보육정책인‘제1차 중장기 보육계획(2006~2010):새싹플랜’을 발표하였다(백선희, 2009). 아동보육 재정지원 법 통과 후 해당 연령대 유아를 위한 새로운 시설들이 지속적으로 생겼으나, 시설 수요가 최근에 증가하여 수요와 신규공급 사이에 불균형이 일어났다(Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2016, 표 C3-3A). 아동과 청소년 지원 통계에 따르면 3~6세 유아가 공공 지원을 받는 유아교육보육 서비스를 전일제로 제공받는 경우가 증가했고, 기존의 반일제 보육 서비스는 시대에 맞지 않는 모델이 되었다(Statistisches Bundesamt, 2016: 표 42). 최근 10년 동안 3세 미만 유아의 유아교육보육 서비스 참여율이 상당히 증가했다. 상대적으로 보급률이 낮았던 2006년도에는 독일 전역에 30만 개소가 있었는데, 2015년에는 두 배 이상 증가한 70만 개소가 운영 중이다. 전체 유아교육 보육 서비스에서 가정보육이 차지하는 비율이 아직 낮지만, 지난 10년 사이 3세 미만 유아의 가정보육 수가 3배 증가했고, 2006년부터 2015년 사이 3세 미만 아동의 유아교육보육 참여율은 14퍼센트에서 33퍼센트로 증가했다. 그러나 서독지역과 동독지역 사이의 차이는 아직도 현저하다. 또한 이민자의 증가로 독일어가 모국어가 아닌 아이들이 지속적으로 증가하고 있으며, 많은 연구를 통해 이민자 자녀의 낮은 학습취도가 낮은 언어 능력에서 비롯되고 있음을 밝혀오면서, 독일어 교육과 더불어 이중 언어 교육이 독일의 교육 분야에서 중요한 이슈로 진행되고 있다. 그러나 Language/Literacy education을 진행하면서 언어교육의 문제는 비단 이민자 자녀만의 문제가 아니라, 다른 독일의 학생들 중에도 유창하지 않은 언어 문제로 학업에 영향을 받는 경우가 있어, 이를 이민자만을 위한 정책으로 이해하기 보다는 교육의 불균형으로 인지하고 관련 분야 지원을 위한 재정투입에 노력하고 있다. 2008년 신규 법제정을 통해 아동의 보육기관 이용의 권리를 연방차원에서 인정한 이후, 이용아동의 수는 증가하고 있으나 여전히 부족한 영아보육시설이 문제가 되었다. 그러나 여전히 자녀가 어리거나 맞벌이 가정인 경우 기관보다는 가정돌봄을 선호한다.