사회혁신을 위한 주민자치제도의 발전방안

2016년 촛불집회 이후 1년여의 시간이 지났다. 이제는 ‘촛불 이후의 한국 민주주의’에 대한 보다 깊은 성찰과 숙의가 필요한 시점이다. 촛불 민심은 한국 사회의 적폐를 청산하고 새로운 사회로의 혁신을 요구하는 총체적 목소리였다. 따라서 사회 혁신을 위한 다양한 학문 집단의 관점을 검토하고 이를 실천에 옮기는 것이 필요하다. 정치학적 관점은 보다 큰 틀에서 혁신의 이론적 프레임을 제시한다는 점에서 의미가 있으며 사회혁신을 논의하는데 있어서 반드시 고려가 필요한 것이다. 정치학적인 측면에서 봤을 때 우리 사회의 혁신은 기존의 민주주의 제도가 가진 한계를 보완하고 새로운 민주주의의 형태를 모색함으로써 완성될 수 있다. 따라서 본 연구는 대의민주주의의 ‘민주주의 결핍’과 직접민주주의의 ‘숙의성 결핍’이라는 두 문제를 보완하는 새로운 주민자치적 숙의민주주의 모델(주성수, 2007)을 제시하고자 하였다. 2016년 촛불집회는 우리 사회 전체의 혁신을 요구하는 목소리였다. 이에 새 정부는 사회혁신수석을 신설하고 본격적으로 우리 사회의 혁신에 박차를 가하고 있다. 사회혁신은 국가와 시장이 해결하지 못한 문제를 시민들의 자율적이고 주도적인 참여와 실천하는 모두 활동으로 규정할 수 있다. 즉, 사회혁신의 핵심은 사회 문제의 현장에 살고 있는 시민이 중심이 되어 다양한 행위자들이 참여하여 기존에 없었던 가치를 만들거나 새로운 사고방식을 창안하는 것이라 할 수 있다(김성근, 2017). 민주주의 측면에서 사회혁신은 ‘주민자치’의 확대 및 강화를 의미한다. 대의민주주의는 시민들이 몇 년에 한 번씩 치르는 선거를 통해서만 제한적으로 정치에 참여하게 함으로써 유권자와 선출직들 간의 주인-대리인 문제, 정치적 소외와 불신, 정치참여의 감소와 같은 문제들을 발생시킨다(곽현근, 2015). 우리 사회 전체의 혁신에 대한 시민적 요구는 매우 높다. 2016년 전례 없는 대규모 촛불집회도 그 요구에 대한 하나의 증거라고 할 수 있을 것이다. 그러나 사회혁신에 대한 학문적, 이론적 논의는 많이 이루어지지 않았으며, 사회혁신의 개념 또한 명확하게 정의되지 못하였다(Mulgan 2012). 멀건(Mulgan 2006, 146; Mulgan et al 2007, 8; Mulgan 2012, 34)은 자신의 연구에서 사회혁신에 대한 개념정의와 사회혁신의 과정에 대해 논의하였다. 멀건 외(Mulgan et al 2007, 8)에 따르면 사회혁신은 사회의 요구(Social need)를 충족시키기 위한 차별화된 행동과 서비스라고 정의될 수 있다. 즉 사회혁신은 사회라는 공공의 이익을 추구하며, 사적인 이익의 극대화를 추구하는 비즈니스 혁신과는 다르다고 할 수 있다(Mulgan 2006, 146). 더 나아가 사회혁신은 사회적 난제를 해결하지 못한 기존의 관습적 정책과 사업 방식을 대신하여 시도되고 있는 새로운 해결책이라고 할 수 있다(엄영호 외 2018, 373). 이러한 사회혁신의 결과는 공정무역, 호스피스, 육아, 원격 학습, 교통 체증 해소 등으로 나타났다(Mulgan et al 2007, 4). 한편, 2017년 5월 출범한 문재인 정부는 기존의 사회혁신에서 더 확대된 개념의 사회혁신 정책을 내놓았다. 문재인 정부는 ‘사회혁신’을 새로운 국정 방향으로 제시하고, 정책수립 및 관리를 위해 사회혁신 수석 비서관을 청와대에 신설하였으며 주민센터를 기반으로 하는 ‘내 삶을 바꾸는 공공서비스 플랫폼 사업’계획을 발표하였다. 그 뿐만 아니라 문재인 정부는 향후 ‘사회혁신 센터’를 설립하여 지역 문제를 지역 주민들이 스스로 해결할 수 있도록 지원하는 방안을 모색하겠다고 밝혔다. 또한 행정안전부는 2017년 10월 30일 사회혁신 민관협의회를 구성하여 회의를 개최하는 등 사회혁신 구축 작업을 시작했다. 시민단체, 사회적 기업 등의 전문가 21명으로 구성된 사회혁신 민관협의회는 정책 추진을 담당하고 있는 행정안전부 사회혁신추진단과 더불어 시민이 주도하는 삶의 질 개선과 사회문제 해결 등을 지원해나가는 역할을 수행하게 된다. 이처럼 현 정부가 제시하는 사회혁신의 정의는 기업과 정부가 해결하지 못한 문제를 주민의 자율적이고 주도적인 참여를 통해 새로운 방안으로 문제를 해결해 나가는 모든 활동이라고 할 수 있으며, 기존에 잘 다루어지지 않았던 사람들과의 관계를 주요 자원으로 포함한다. 사회혁신의 중요성을 인식하여 적극적인 사회혁신 정책을 펼치고 있는 대표적인 사례는 유럽 국가라고 할 수 있다. 이러한 사례는 한겨레가 2017년 8월 25일 보도한 기사 자료에 잘 나타나고 있다. 해당 자료에 따르면 유럽 국가들은 미래의 지속가능한 사회를 위한 전환 전략으로서 사회혁신 정책을 다루고 있으며, 사회혁신의 의제와 정책을 마련하기 위해 유럽연합(EU)의 지원을 받아 ‘유럽 투모로우(Europe Tomorrow)’프로젝트를 진행하고 있다. 유럽 투모로우의 목적은 사회 변화를 위해 기업, 정부, 개인 등이 책임 있게 협력하여 사회적 문제를 해결해야 한다는 것이며, 사회혁신 주요 의제로 기후변화, 에너지, 보건, 소비, 시민권 및 민주주의, 무주택 주거문제, 농업, 경제 및 재정, 산업, 교육, 고용 및 기업가 정신, 이동권을 설정하고 있다. 유럽 투모로우의 추진전략은 정부와 전문가 집단이 중심이 되어 진행된 기존의 전략과 달리 주민참여 예산제, 시민 과학기술 등 시민의 자발적 참여를 기반으로 하고 있으며 탈성장, 공유의 가치 등 대안적 삶을 강조하는 미래지향 전환전략을 포함하고 있다. 지방분권을 통한 정치혁신은 지방자치의 발전을 바탕에 두고 있으며, 지방자치는 주민참여의 활성화를 통해 강화될 수 있다(전영평 외, 2003). 또한 대의민주주의가 지역주민의 의견을 제대로 수용하지 못하는 문제점이 지속적으로 발생하고 지방 분권화에 대한 논의가 계속되면서(곽현근, 2008), 주민자치와 주민참여의 실질적 구현에 대한 관심이 점점 커지게 되었다. 주민자치의 핵심인 주민참여는(곽현근, 2008) 정부의 정책결정이나 의사결정에 주민이 영향력을 미칠 수 있는 행위에 참여하는 것을 의미한다(최문형･정문기, 2015: 277). 이러한 주민참여는 주민의 자치의식과 정부의 정책 독점 차단, 지방 민주주의의 실현을 위한 필수 조건이라는 점에서 중요하며 지방자치는 주민참여를 기반으로 하기 때문에 한 지역의 지방자치 수준은 그 지역의 주민참여 수준으로부터 영향을 받는다(전영평 외, 2003: 55). 지방자치의 기반이 되는 주민자치는 주민 스스로가 지방의 행정과 정책을 결정하고 집행하며, 자신의 결정에 대해 스스로 책임을 지는 제도라고 정의될 수 있다(김필두·김병국, 2011: 558). 김성호(2015) 역시 지방분권의 필요성과 그 방향성에 대해 살펴보았는데, 이 연구에서는 지방분권 강화의 필요성에 대해 중앙정부의 입장과 주민의 입장으로 각각 나누어 설명하였다. 김성호(2015: 683)에 따르면 중앙정부의 입장에서 지방분권은 국가적 정책의 과부하 해소, 정책 실패 가능성 최소화, 행정적 책임 및 부담 경감 등의 이유로 인해 필요하며, 주민의 입장에서 지방분권은 주민의 삶의 질 향상, 지역에 맞는 복지 정책 등의 이유로 인해 요구된다. 이에 김성호(2015)는 지방정부의 입법권을 보장하고, 중앙정부와 지방정부의 합리적인 행정적, 재원적 배분 등을 보장하는 지방분권이 이루어져야 한다고 주장하였다. 안성호(1993) 역시 지방분권화 개혁이 필요하다고 보았다. 안성호(1993)는 지방분권화에 대한 학계와 정부, 국민들의 우려에 주목하여 지방분권화 개혁의 논거들에 대해 설명하고자 하였다. 안성호(1993)에 따르면 행정적 대응성 제고, 정책 쇄신의 역할, 갈등해결 능력 향상, 정치적 안정성 등의 이유로 인해 지방분권화가 필요하며 지방분권화의 성공을 위해 사회 구성원들의 노력과 이해가 요구된다고 주장하였다.