농업 분야 최신 WTO 분쟁사례 분석 및 대응연구

우리나라는 WTO 분쟁해결절차에 관한 양해에 따라 양자협의와 패널․상소기구절차를 활용하여 무역 상대국의 부당한 무역규제조치를 WTO에 제소하고, 우리 조치가 상대국으로부터 제소당하는 경우 이를 효율적으로 방어하고 통상이익을 보호하기 위해 노력해왔다. 따라서 과거 WTO 분쟁사례에 대한 분석은 분쟁의 사전예방 및 분쟁발생시 대응을 모색하는데 있어 필요하다. 2007년 이전 WTO 분쟁사례의 경우 패널 및 상소기구 보고서 관련, 자세한 연구가 이루어진 바가 있으나, 2007년 이후의 최신 WTO 분쟁사례의 경우 전반적인 쟁점, 패널 및 상소의 결과, 시사점 등을 종합적으로 정리한 선행연구는 존재하지 않는다. 특히, 농축산 분야 무역분쟁은 패널 및 상소보고서 사례 중 30%2)의 비중을 차지하고 있으며, 미국-브라질 면화 분쟁이나 칠레–농산물가격유지제도 분쟁 등의 사례에서 살펴볼 수 있는 바와 같이 농업분야를 넘어 경제 전반적 파급효과가 크므로, 최신 농축산 분야 WTO 무역분쟁사례에 대한 연구는 매우 큰 의미가 있다. 우리경제는 미국, EU와의 FTA를 넘어 한-중 FTA, TPP(환태평양경제파트너쉽) 등 전방위 교역자유화 체제로 급속히 나아가고 있다. 전면 자유화를 추구하는 국제통상 환경 속에서 우리의 식품안전 정책의 올바른 방향은 무엇인가? 국제무역체제는 끊임없이 시장개방과 교역장벽의 철폐를 요구하는데, 국내 이해관계자들은 종종 교역자유화의 위험성을 지적하고 철저한 식품안전을 위한 교역제한 조치를 요구한다. 이처럼 ‘교역자유화’와 ‘식품안전’이라는 두 가지 양보할 수 없는 가치가 서로 충돌하게 되면, 단순히 무역 이해관계자 집단과 소비자 집단 간의 정책논쟁에 그치는 것이 아니라, 개방과 반개방, 나아가서는 가진자와 못가진자 간의 사회적 대결구도로 논리가 비화되기 쉽다. 개방을 통한 수입식품의 증가가 국내의 농업부문에 경제적 피해를 가하는 것은 피할 수 없고, 더구나 식품안전 문제는 인간의 정서에 호소할 수 있는 가장 강력한 무기이기에, 농민을 중심으로 한 조직적 반개방운동 세력이 이를 손쉽게 정치이슈화 하려든다. 이러한 반개방 운동은 식품 수출국 내의 수출산업의 이해관계를 저해하므로 수출국내에서도 급속히 정치이슈화 되게 된다. 우리 정부도 미지의 위험요소에 대응하여 잠정조치를 취할 필요가 적지 않게 발생할 것이다. 이 때, SPS 제5.7조의 ‘과학적 증거의 불충분성’ 요건을 충족해야 하는데, 새로운 위험요소에 대한 증거의 양보다는 질이 중요하며 소수의 연구결과라도 그것이 객관적으로 신뢰할 만한 기반에 입각한 경우에는 그와 반대되는 기존의 국제표준이 자리잡고 있는 경우라도 잠정조치를 취할 수 있음을 주목해야 한다. 그동안 국제환경 문제나 보건문제 등을 해결하기 위한 국제적 노력을 국제통상법이 반영하는데 둔감하다는 비판이 많이 제기되어 왔다. WTO패널이 국제적 교역자유화에 지나친 우선순위를 두고, 위생조치나 환경보호조치에 대한 엄격한 심사기준을 적용함으로써 교역가치가 비교역가치를 지배하는 결과를 낳았다는 것이다. 국제 교역의 확대와 더불어 그만큼 한 나라에서 기원하는 위생 위험요소들이 급격히 전세계로 퍼져나갈 위험도 증가했다. 교역이 부(富)를 전세계에 축적시키지만 그만큼 위험도 퍼뜨리는 것이 사실이다. 개방화된 국제통상 환경 속에서 식품안전 정책의 방향은 ‘교역자유화’와 ‘식품안전’이라는 두 가치간의 과학적 균형을 정밀하게 이루도록 추진돼야 한다. 이러한 균형은 WTO협정상의 권리와 의무에도 이미 반영되어 있다. 즉, WTO 각 회원국이 식품안전 위험에 대한 보호수준을 설정할 수 있는 권리를 누리는 대신, 국제교역에 대한 제한효과를 최소화시킬 의무를 부담하고 있는 것이다. 우리와 상대국 모두 민감한 국내정치 환경을 헤쳐 나가기 위해서는 과학적 입증을 통해 교역 위험과 규제 필요성에 대한 근거를 제시하는 것이 필수적으로 요구된다. 결국 모든 나라가 과학적 기초와 필요성 원칙에 입각하여 식품위생정책을 일관되게 추진해 나가는 것이 국제적으로 요구되는 것이다. 다만, 현재의 과학이 해결하지 못하는 불확실성이 현실화되는 경우에는 적극적으로 사전예방적 정책을 발동한 후, 추가적인 입증을 통해 과학으로 복귀하는 정책을 추진해야 한다. 이때는 WTO협정상의 잠정조치의 한계에 대해 명확히 인식해야 한다. 조류 인플루엔자의 확산과 같이 소비자의 안전을 보호하기 위해 급속한 조치를 취해야 하는 경우, 필요한 조치를 취하는 것은 모든 정부의 기본 의무일 것이다. 그런데 문제는 SPS조치가 끊임없는 예방적 조치를 취하기를 원하는 소비자의 심리를 이용해 불필요한 정도까지 보호조치를 취하면서, 국내 산업 보호를 위한 수단으로 전락하는 경우에 발생한다. 의회의 경우, 국내산업으로부터 끊임없는 보호압력을 받기에, 의회의 입법권한을 활용해 사실상 특정 외국제품의 수입을 차단하는 효과가 발생하는 비관세 장벽을 위생주권의 이름으로 창출하려는 경향이 있다. 이러한 법률이 한번 자리잡게 되면, 그로 인해 이익을 보는 산업집단의 이해관계가 작용해, 철회하기가 쉽지 않게 된다. 본 분쟁의 경우에도 2004년 제정된 미국의 가금류생산법 상의 차별적인 허가제도가 2009년 근거법률을 바꾸면서 까지 존속하고 있었는바, 중국이 WTO 제소하는 적극적 대응을 취함에 따라, 2009년 말 슬그머니 법률 적용을 만료시키는 식으로 사안이 종결되었다. EC - Hormone 분쟁이 주는 또 다른 교훈은 SPS협정에서 패널이 적용해야할 심사기준(standard of review)에 대한 유권적 해석이 드디어 내려졌다는 점이다. SPS조치는 위험평가에 기초해야 하는데, WTO회원국이 위험평가를 진행한 결과 SPS조치가 필요하다고 판단하여 취한 조치를 패널이 심사함에 있어 회원국의 위험평가의 적절성 여부를 어떠한 기준에 의해 심사할 수 있는가의 문제이다. 패널은 자신이 위험평가자의 입장에서 어떠한 평가를 내려야 적절한가를 판단한 후, 이를 피소국이 내린 위험평가와 비교하여 적절성 여부를 판정하는 방식을 택했다. 이를 상소기구는 독단적 행위라 신랄하게 비판하며, 패널의 임무는 WTO회원국의 판단이 옳은지 그른지를 판단하는 것이 아니고, 회원국의 평가의 일관성과 신뢰성만을 판단해야 한다는 입장을 취했다. 다시 말하면, 상소기구에 따르면, SPS 위험평가 맥락에서, SPS조치를 취한 WTO회원국의 입장을 가급적 존중하여, 그 평가결과가 일관성을 잃거나 신뢰성이 없는 경우가 아니라면 국제기구의 패널이 함부로 그 불법성을 판정할 수 없다는 것이다. 호주-뉴질랜드 사과 사건에서는 SPS협정의 심사기준(standard of review)이 여러 쟁점에서 문제되었다. 특히 SPS 제5.1, 5.2조와 관련한 심사기준을 정하는데 있어 패널과 상소기구는 다소 다른 기준을 활용한 것으로 보이는데, 패널은 제5.1조의 심사기준을 5.6조에 확대적용한 반면, 상소기구는 이러한 패널의 접근법을 비난하며, 제5.1조와 제5.6조는 별개의 심사기준이 필요함을 판시했다. 즉, 패널은, 제5.6조 심사에 있어 Autralia-Salmon 사건과 같이, 대안 조치가 호주가 규정한 보호수준의 적정한 정도를 달성할 수 있는지를 검토함에 있어 제5.1조 심사에서 적용한 “일관성있고 객관적인지(coherent and objective)”에 대한 검증을 거친 위험평가관련 결과들을 활용했다. 이에 대해 상소기구는, 이러한 패널의 태도를 비판하며, 패널이 수입국 당국이 수행한 위험평가에 대해 제로 베이스에서 새로운(de novo) 심리를 하지 않은 것은 타당하나, SPS 제5.1조와 5.6조는 서로 다른 상황에서 적용됨을 강조했다.