통일과 법률제21호

북한인권 COI 보고서는 국제사회의 R2P를 강조하고 있다. 이 R2P는 대규모 인권침해사태에 대응하기 위한 방책으로 최근 국제사회에서 새로이 안출한 개념으로서 인도적 간섭을 새로운 각도에서 재해석 재구성함으로써 인도적 간섭의 한계를 극복하기 위한 법리라고 볼 수 있다. R2P 개념은 “주권은 책임을 수반한다”는 사고에 터 잡고 있다. 곧 자국민 보호의 1차적 책임이 주권국가에 있지만, 당해 국가가 이 책임을 이행하지 못하는 경우에는 2차적 잔존적 보충적 보호책임이 국제사회에 귀속되게 된다는 것이다. 개입과 국가주권에 관한 국제위원회 (International Commission on Intervention and State Sovereignty: ICISS)는 R2P는 책임의 이행단계를 예방책임(responsibility to prevent), 대응책임(responsibility to react), 재건책임(responsibility to rebuild)의 3단계로 설정한다. 대응책임 단계에서 문제되는 군사적 개입과 관련해서는 국제사회의 평화와 안전에 일차적 책임을 지고 있는 유엔 안보리에 주도적 역할을 부여하고 있다. 위 결의에서 북한 주민들의 자결권과 관련하여 중요한 부분은 모든 민족이 민족자결권을 가지며 민족자결권으로 자신들의 정치적 지위를 자유롭게 결정한다는 규정이다. 1966년에 채택된 2개의 국제인권규약, 즉 경제적 사회적 문화적 권리에 관한 국제규약(일명 “사회권규약”)과 시민적 정치적 권리에 관한 국제규약(일명 “자유권규약”)은 공히 제1조에서 민족자결권을 규정하고 있다. 내용은 1960년 채택된 유엔 총회결의 제2항과 같다. 유엔 총회 결의에 규정되어 있는 민족자결권 내용이 다자조약인 유엔의 국제인권규약에 규정되었다는 점은 민족자결권의 규범화 측면에서 큰 의미가 있다. 2가지 측면에서 그 의의를 찾을 수 있다. 첫째, 유엔 총회의 결의형식으로 거론되던 민족자결권이 조약에 규정되었다. 유엔 총회의 결의는 일반적으로 규범성이 부인된다. 둘째, 유엔 헌장이 민족자결‘원칙’이라고 표현하던 것을 사회권규약과 자유권규약은 자결‘권’이라고 명시하고 있다. 유엔 총회는 1970년 10월 24일 유엔 헌장에 따른 국가 간의 우호관계 및 협력에 관한 국제법원칙선언에 관한 결의 제2625호를 채택하였다. 남북기본합의서는 전문(前文)에서 남북한 사이의 관계를 ‘나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계’로 규정하고 있다. 주지하는 바와 같이 특수관계라는 용어는 서독에서 유래한 것이다. 빌리 브란트 수상은 1969년 10월 28일 정부 성명에서 “서독정부에 의한 동독의 국제법상 인정은 고려될 수 없다. 비록 독일에 두 개의 국가가 존재한다고 하더라도 그들은 서로 외국이 아니다. 그들의 관계는 단지 서로 특수한 종류(von besonderer Art)”라고 천명하였다. 그리고 이를 토대로 동서독 기본조약이 체결되었다. 그러나 동서독 특수관계는 남북한 특수관계와는 성격이 약간 다르다. 서독은 동독을 국가로 인정하지 않고, 따라서 동독 주민도 외국인으로 간주하지 않았다. 또한 서독은 최고법을 헌법으로 부르지 않고 기본법으로 불렀으며, 통일 이후에도 헌법을 제정하지 않고 기본법을 개정하고 있다. 동독도 1949년 제정 헌법 제1조에서 “독일은 불가분의 민주주의공화국이다”라고 규정하여 전체로서의 독일의 존속을 전제로 동독과 전체로서의 독일이 동일하다는 입장을 취하였다. 법적인 관점에서 남북기본합의서의 문제점은 동 합의서가 법적 구속력을 가지는가의 여부이다. 다시 말해 남북기본합의서가 국제법상의 조약인지, 아니면 이른바 신사협정에 불과한 것인지가 문제된다. 국제법 주체 사이의 합의를 조약과 신사협정으로 구분하는 이유는 법적 구속력, 국제법상 국가책임 문제의 발생 여부, 손해배상 내지 사법적 구제(judicial remedy)의 청구 가능성, 대응조치(counter-measures)의 대상 가능성, 국제재판의 대상 가능성이 달라지기 때문이다. 남북기본합의서의 법적 성격에 대해 종래 국내학자들 간에 동 합의서를 조약으로 보는 견해, 조약이 아닌 신사협정으로 보는 견해, 광의에 조약에 해당한다고 보는 견해 등 의견의 차이가 있었으나 대법원은 국가 간의 조약 또는 이에 준하는 것으로 볼 수 없다고 하여 신사협정에 해당하는 것으로 판시하였고, 헌법재판소도 “한민족공동체 내부의 특수관계를 바탕으로 한 당국 간의 합의로서 남북당국의 성의 있는 이행을 상호 약속하는 일종의 공동성명 또는 신사협정에 준하는 성격을 가짐에 불과하다”고 판시한 바 있다. 그러나 대법원 판결이나 헌법재판소 판결이 상당한 권위를 갖지만 엄격한 의미에서 우리나라에서는 판례의 법원(法源)성이 인정되지 않고 있다. 통일 준비 과정 또는 통일이 임박한 상황에서 남북한 특수관계가 문제될 수 있는 주제로서 국제법 일반 분야의 북한 지역에 대한 관할권과 국제인권법 분야의 민족자결권, 국제경제법 분야의 남북경제협력협정 체결 문제를 살펴보았다. 통일 과정에서 우리가 북한 지역에 개입할 수 있는 근거, 바꿔 말해 관할권 행사의 법적인 근거는 헌법 제3조와 남북한 특수관계다. 자결권 행사도 남북한 특수관계와 불가분의 관계에 있다. 또한 통일 준비의 일환으로 남북경제협력협정을 체결할 필요성이 있는데 WTO 체제에 기반한 자유무역협정이나 WTO 회원국과 비회원국 사이의 지역무역협정을 북한에 적용하는 것은 무리가 따른다는 점에서 법적 근거를 남북한 특수관계에 두는 것이 바람직하다. 그런데 헌법은 국내법이라는 점에서 헌법 제3조를 원용하여 남북한 특수관계를 국제사회에서 인정받기에는 한계가 있다. 그리고 남북한 특수관계와 이로부터 파생되는 민족내부거래는 남북기본합의서를 비롯한 여러 남북합의서, 남북관계발전법, 남북교류협력법, 세계무역기구협정의 이행에 관한 특별법 등의 국내 법률에 규정되어 있다. 그런데 남북기본합의서는 우리 사법부에서 조약이 아닌 신사협정이라는 판단을 받았다. 남북한 간의 거래가 민족내부거래임을 국제사회로부터 공인받는 것도 남북한 특수관계를 인정받는 좋은 방안이 될 수 있다. 동서독 관계의 전례에 비추어 남북한 특수관계를 국제기구에 알리고 민족내부거래를 인정받기 위한 노력을 해야 한다. 동서독이나 중국-홍콩의 경우와 달리 한국은 아직까지 남북한 거래의 특수성을 인정받지 못하고 있다. 구 서독은 1951년 관세 및 무역에 관한 일반협정 (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) 가입 시 동서독 거래에 대한 특별한 지위를 인정받아 두었으나 남한은 1967년 GATT 가입 시 체약국단 결정문에 이에 대한 아무런 규정이 없었다. 막대한 협상 비용이 소요될 수 있다는 단점이 있기는 하지만 국제사회가 남북한을 2개의 국가로 간주하고 있다는 현실을 감안하면 남북거래를 민족내부거래로 인정받기 위해서는 GATT/WTO 협정상의 의무면제(waiver) 조항을 이용하는 것이 필요하다. 물론 GATT/WTO 협정상의 의무면제 적용을 받기 위해서는 여타 WTO 회원국과의 협상에 있어 한반도 상황에 밀접한 정치적 이해관계를 가지고 있는 미국 중국 일본 등으로부터의 동의 또는 지지를 얻는 것이 필요할 것이며 이를 위해서는 북핵문제의 해결이 선 결과제이다. 2015년 1월 현재 체결 비준되어 발효하고 있는 자유무역협정 중에는 남북한 특수관계를 반영하여 북한지역에서 생산된 제품을 대한민국 물품으로 인정하는 협정이 있다. 예를 들어 한 싱가포르 FTA는 개성공단 등 북한경제특구에서 생산된 제품이 우리나라를 거쳐 싱가포르로 수출될 경우에도 원산지 물품으로 인정하여 협정에 따른 특혜 관세대우를 부여하고 있다. 한 유럽자유무역연합 (EFTA) FTA와 한 동남아국가연합(ASEAN) FTA도 개성공단 생산제품을 한국산과 동일하게 특혜관세를 부여하고 있다. 이에 따라 개성공단에 입주해 있는 중소 기업들이 자사 제품에 ‘Made in Korea' 라벨을 붙여 중국에 수출할 수 있게 되었다. 반면 한미 FTA는 한반도역외가공지역위원회 규정을 통해 개성공단 제품이 원산지물품 인정을 받을 수 있는 법적 근거는 마련하고 있으나 사실상 불가능하게 규정되어있다. 다시 말해 ①한반도 비핵화 진전, ②역외가공지역 지정이 남북관계에 미치는 영향, ③역외가공지역의 일반적인 환경 기준, 노동 기준 및 관행, 임금 관행과 영업 및 경영 관행 등의 여러 가지 기준을 충족하여야 원산지 상품으로 간주될 수 있다.