정부 조직관리의 협업행정에 관한 연구

조직은 구조, 과정, 인간이 결합된 유기체이기 때문에 이들 변수를 시대변화에 따른 조직목적의 정합성(congruence)과 실현가능성을 높이도록 조직관리 노력이 요구된다. 조직관리의 범위는 조직관리의 연구범위와 관련이 있다. 조직관리의 연구범위는 ‘미시적 접근’(행태적 접근)과 ‘거시적 접근’(조직구조적 접근)으로 구분된다. 급변하는 환경에서 조직이 생존하기 위해서는 조직을 둘러싼 조직 환경의 변화에 주목을 해야 한다. 조직 내부적 환경뿐만 아니라 글로벌 추세나 국내의 환경을 통해 조직의 미션과 비전을 어떻게 추구할 것인가를 고민해야 할 것이다. 이러한 환경변화에 따른 조직 내외 이해관계자의 요구나 문제를 해결하기 위해 조직의 기능을 조정하고 조직구조를 재설계하며, 여기에 맞게 인력을 충원 배치하는 인적자원관리가 서로 유기적으로 연계되어서 작동되어야 한다. 결국 이러한 일련의 조직관리 활동은 주어진 미션을 어떻게 하면 가장 효율적 효과적으로 달성하여 지속가능한 조직 발전을 이룩할 수 있는가에 초점이 모여진다. 관리 모형은 시대의 요구에 맞게 탄력적으로 변화를 해오고 있다. 시대별로 이러한 관리 모형의 흐름을 Pellissier(2011)을 근거로 살펴보면 다음과 같다. “1700년대 후반에서 1900년대 초반까지는 주로 과학적 관리가 중요하여 전문가주의와 계획과 통제 시스템에 초점을 두었다. 1940～1960년대는 행태주의 과학으로 참여와 호손실험을 통해 행위자들의 행태를 관리하는 시대였다. 한편, 1960～1980년은 관리과학과 시스템 공학의 시대로 시뮬레이션, 시스템 등 예측과 체계성을 중시하는 관리시대라 할 수 있다. 이어서 1980～1990년대는 운영관리에 초점을 둔 시기로서 제조계획과 통제, 생산성 관리 등에 초점을 두었다. 그리고 1990～2000년대 이후는 불확실성 시대를 관리하는 전략적 관리, 리에닌지니어링 등이 대세를 이루었다. 2000년대 이후 관리의 또 다른 관점은 혁신과 더불어 협동에 주목하기 시작했다”. ‘백지장도 맞들면 낫다’는 옛 말이 있다. 개인의 능력이 아무리 훌륭하여도 다수가 힘을 모으면 더 큰 힘을 발휘한다. ‘구슬도 꿰어야 보배’라는 말도 역시 아무리 멋있는 구슬이라도 이를 엮어야 근사한 보물이 될 수 있음을 뜻하는 것이다. 축구경기에서 11명은 각자의 위치와 역량이 있지만 감독의 지휘아래 팀워크를 발휘하여 승리를 얻을 수 있다. 오케스트라도 몇십 명의 연주자가 각자의 악기와 실력을 가지고 지휘자의 지휘에 따라 감동적인 화음을 낼 수 있다. 이러한 현상은 모두 수학에서 말하는 1 + 1 = 2를 초월하는 시너지를 내는 일들이다. 전통적인 관료제가 부성화의 원리, 전문화의 원리, 계서제의 원리, 분업의 원리를 기반으로 형성된 것이고, 여기에다 지난 30여 년간 NPM의 핵심 가치인 세분화･경쟁･인센티브 기제가 민간부문뿐만 아니라 공공부문에도 상당한 영향을 미친 결과, 공조직은 어느 사이에 철저한 경쟁으로 치닫게 되고 칸막이가 더욱 심해지게 되었다. 조직은 수직적 조직, 수직적 조직, 매트릭스 조직, TF조직, 위원회 형태조직 등 다양한 형태를 띤다. 이러한 모든 조직에는 칸막이라는 것이 있다. 칸막이는 심리적인 것에서부터 물리적인 것에 이르기까지 다양할 수 있다. 이러한 칸막이는 분업의 원리나 전문화의 원리 그리고 계층제의 원리에 갇혀 견고한 틀을 구축한다. 조직 안이든, 조직 간에든 칸막이는 인간의 행동에서 기원한다. “‘칸막이 심리(silo mentality)’라는 용어는 종종 조직 안에서와 조직 사이에서 구별되는 개인이나 집단의 사고방식을 묘사하는데 쓰이곤 한다. 또한 해체되고, 연결이 끊어지고, 이롭지 못한 업무방식을 생성하는 의사소통 장벽을 나타나는데 쓰이는 용어이기도 하다”. 칸막이에 대한 견해들을 보면, “칸막이는 다른 칸막이와의 접촉으로부터 내용을 보호하는 엄격한 수직적 구조라 할 수 있다”. “칸막이는 조직의 많은 부분 혹은 영역 간에 발전을 막는 장벽이다”. “칸막이는 조직 내 서로 괴리된 부서로 의사소통 수단은 거의 같지 않는다” 잘 알려져 있듯이 일본에서는 종적할거주의라는 말이 있다. 우리말로는 부처이기주의, 부처중심주의 정도로 해석 된다. 다른 용어로는 ‘칸막이행정’ 이라할 수 있다. 일본의 ‘종적할거주의’는 성청(우리의 부처) 이익을 고려하면서 관료조직이 일을 하는 것이 문제로 지적되어 그에 대한 처방으로는 성청 간 협력이나 조정이 강조된다. 이는 최근 우리가 강조하는 ‘협업’과 크게 다르지는 않다. 그렇지만 일본 정부나 학계에서 우리처럼 ‘협업’을 정책적으로 추진한다고는 할 수 없다. 일본도 조직 간 연계나 협력에 대해서 필요성은 말하고 있지만 실제로는 그리 적극적이라고 말할 수는 없을 것이다. 단적인 예로 우리는 IT를 활용하여 주민등록등본을 전국 어느 주민센터에서도 발급 받을 수 있지만, 일본은 본인이 거주하는 지방자치단체 사무소에서만 발급받을 수 있다. 지자체 간 연계가 이루어져 있지 않다는 것이다. 이러한 행정행태가 다른 분야에도 많이 나타나고 있다. 일본의 경우, 부처 이기주의가 강하여 정부 내에서 협업과 관련된 사례를 찾기가 쉽지 않다. 다만, 일본의 산학연 정책을 통해 일본의 공공부문과 기업, 대학 간에 협력을 어떻게 추구하고 있는지를 검토할 수 있다. 일본의 산학연 정책의 추진은 정부나 지방정부, 기업, 대학 간에 서로의 장점을 시너지화 기업 경쟁력, 연구 개발의 최적화, 경제와 사회를 위한 인적자원을 개발하기 위한 취지라 할 수 있다. “일본의 산학연계를 위한 노력은 정부 차원에서의 정책적인 시각에서만 다루어지지 않고, 민간 수준의 연계를 전문으로 하는 단체, 그리고 지금까지의 중소, 중견 기업을 지원하는 공공단체에서도 산학연계 지원을 위한 움직임이 다양하고 조직적으로 시도되고 있어 산학연계는 일본의 국가전략에서 중요하게 다루어지고 있다”. “일본의 종합과학기술회의(의장: 내각총리대신)는 산학연계정책을 국가의 주요 전략으로 제시하며, 이를 토대로 문부과학성과 경제산업성은 구체적인 정책을 구상하여 집행을 함으로써 국가차원의 거시적인 비전과 전략이 체계적으로 이루어지고 있다”. “종합과학기술회의의 역할은 문부과학성과 경제산업성이 각각 독자적으로 구상하는 정책적인 기획 내용을 제출받아 이를 함께 검토, 조정하고 다시 환류를 시켜 사전 조율과 역할 배분이 효율적으로 이루어진다. 복수의 정책기관이 동시에 추진할 필요가 있는 정책과제에 대해서는 주도권을 가진 상위 기관이 사전에 가이드를 제시하고 이를 토대로 정책 집행기관이 구체적인 실천전략과 사업을 수행하도록 상호작용이 필요하다”. 일본의 산학연은 결국 산업, 대학, 정부 간에 협업을 통해 지식의 선순환체계를 형성하여 대학의 역량을 강화시켜 민간부문과 협업을 높이고, 산업-대학-정부 협업을 위한 인적자원을 개발하는 것에 초점을 두는 것으로 볼 수 있다.