국가 재난안전관리의 전략에 대한 연구

프랑스 헌법에서 안전권과 관련한 조항은 직접적으로 찾아보기 힘들다. 사실 프랑스 헌법에는 기본권 자체에 대한 체계적 조항이 존재하지 않는다. 이는 헌법상의 기본권을 등한시한다기보다 1789년의 인권선언문을 현행헌법의 근거로 인정하는 특수성에서 기인하는 것이다. 프랑스 헌법위원회는 우리의 헌법재판소와 유사한 기관으로 1971년 이래 인권선언의 헌법적 가치를 인정하고 기본권보장기관으로서 법률의 위헌심판을 담당하고 있다(성낙인, 1995: 33). 물론 프랑스 내에서도 제5공화국 헌법에 이르기까지 기본권을 체계적으로 정리 하지 못한 문제에 대한 지적이 많으며, 개인의 기본권 및 공적 기본권을 어느 범위까지 인정할 것인가에 대한 논의도 활발하게 이루어지고 있다(성낙인, 1995: 756, 772, 773). 프랑스 헌법위원회와 최고법원인 국사원의 판례를 통해 현행 헌법적 가치로 인정되고 있는 1789년의 인권선언문, 즉 ‘인간과 시민의 권리선언’ 제2조에는 다음과 같은 내용이 등장한다. “모든 정치적 결사체의 목적은 인간의 자연적이며 훼손될 수 없는 권리를 보전함에 있다. 이러한 권리는 자유․소유권․안전 및 압제에 대한 저항 등이다.”물론 이 조문에서의 ‘안전’은 앞서 로크가 주장하는 국가로부터의 안전, 즉 방어권적 개념에 가깝다(Erhard Denninger, 2001; 이부하, 2013: 226에서 재인용). 신체의 자유와 관련하여 헌법위원회는 “개인의 안전은 공화국법률에 의하여 확인된 기본원리”(성낙인, 1995: 808)임을 천명한 바 있다. 물론 현재까지 법적 구속력을 가지는 이 조문의 성격을 기본권적 안전권으로 보다 폭넓게 이해하는 견해도 존재한다(손형섭, 2013: 12). 평화헌법이라고 흔히 불리는 일본헌법의 전문에는 ‘안전’과 관련한 내용이 위와 같이 명시되어 있다. 이 구절 외에 안전이 직접적으로 언급되는 헌법 조항은 살펴볼 수 없다. 그러나 전문의 해당구절에서 ‘평화적 생존권’을 도출할 수 있으며 헌법 제13조의 “모든 국민은 개인으로서 존중된다. 생명, 자유 및 행복 추구에 대한 국민의 권리는 공공의 복지에 반하지 않는 한 입법 기타 국정에 있어 최대한 존중된다”는 행복추구권의 조항과 함께 재해와 재난에 있어 국가의 생명보장의무를 지우고 있다(이윤나, 2016: 248). 일본의 경우 대규모 자연재해와 인적재난이 자주 발생하는 편이고, 이와 관련한 법적 논의가 활발하게 이루어지고 있는 것으로 보인다. 그러나 일본 헌법과 관련한 국내 논문들을 살펴본 결과 ‘안전권’이라는 용어 자체가 사용된 경우는 없었고 대부분 평화적 생존권과 실정법상 안전법제에 대한 논의나 보장, 상에 대한 구제제도의 논의가 주를 이루고 있었다. 최근 자연재해에 대한 국가의 강력한 책임, 대응과 관련해 국가긴급법과 관련한 논의가 활발한 것을 보면, 안전보장의무에 대한 국가적 합의는 충분한 것으로 보인다. 로드 아일랜드 주 헌법의 내용이 ‘정부의 목적(governmental purpose)’이 인민의 보호, 안전, 행복에 있음을 명시하는 내용이라면, 아이오와 주 헌법에서 주목해야 할 점은 해당조항의 부제로 ‘인권(Rights of persons)’이라는 말이 붙어있다는 것이다. 위 조항에서는 자유권, 사유재산권 등과 함께 행복과 안전을 추구하고 획득할 권리(pursuing and obtaining)에 대해서도 명확하게 밝히고 있다(Grodin, 1997: 2,3). 아이오와 주 헌법의 해당조항과 거의 동일한 표현을 사용하고 있는 주 헌법은 캘리포니아, 콜로라도, 네바다, 뉴저지, 뉴멕시코, 노스 다코타, 오하이오, 버몬트 주 등이 있고, 버지니아, 웨스트 버지니 아, 메사추세츠, 플로리다, 뉴 햄프셔, 아이다호 주 역시 유사한 표현을 주 헌법에 명시하고 있다(Grodin, 1997: 3,4). 그러나 개인이 스스로에게 가해를 줄 수 있는 상황에 대해서는 안전권과 자 유권 사이에 갈등이 발생하곤 한다. 안전과 자유권의 보장은 상충하는 경우가 많으며, 특히 개인이 만들어 내는 위험이 자기 자신에게만 향하는 경우에는 그 논쟁이 특히 심할 수 있다. 이러한 상황에서 국가의 개입의 적법성은 과잉제한 금지원칙을 위배하는지가 중요한 판단 기준이 된다. 과잉제한금지의 원칙이란 “국가권력은 정당한 목적을 달성하기 위하여 필요한 범위 내에서만 행사되어야 한다.”(정종섭, 2015: 379-380)는 것으로 국민의 기본권에 대한 국가의 제한이 과도한지 여부를 판단하는 기준이 된다. 예를 들어 좌석 안전띠 의무 착용의 경우 개인은 사생활의 비밀과 자유, 양심의 자유, 헌법 제10조의 기본적 인권을 침해를 내세우며, 안전띠 미착용에 대한 범칙금 부과가 국가의 편의적인 과잉금지로 개인의 기본권을 침해하는 것이라고 주장할 수 있다. 이에 대해 헌법재판소는 안전띠를 착용함으로서 발생하는 미미한 답답함 등의 추상적인 사익 침해보다 착용하지 않음으로서 발생하는 인명피해의 위험성, 보다 더 포괄적인 사회적 비용 등 피해가 더 크다고 볼 수 있으므로 해당 법률은 과잉금지원칙을 위반하지 않는다고 합헌 판결을 내린 바 있다. 결국 국가는 위험수용자(일반 국민)를 보호하기 위해 국민의 기본권을 침해하지 않아야 하며, 나아가 위험생산자로서 제3자(개인 혹은 기업)를 적절히 규제해야 한다. 또한 규제의 수준은 과잉금지의 원칙을 위배하지 않는 수준이 되어야 할 것이다. 현대사회의 위험생산 행위는 대부분 경제적 행위와 밀접한 관계를 갖는다. 물론 개인이 스스로의 쾌락을 위하여 위험을 추구하는 경우도 있지만 대부분의 경우에는 위험을 무릅쓰고 공장을 가동시키거나, 선박을 운항하는 등의 경제적 행위와 밀접한 관련을 갖는다. 일반적으로 위험생산자(risk creator)는 경제활동을 하는 중에 위험을 만들어 내는 사람들을 의미하고, 위험수용자(risk acceptor)는 원하지 않은 위험을 감수할 가능성이 있는 사람들을 의미한다. 이를 박두용(2007: 6) 및 Karl et al. (2012: 6)이 정의한 내용을 바탕으로 재정리해보자. 위험생산자란 영리활동을 추구를 위해 위험을 적극적으로 감수(risk take)하기 때문에 일정 수준 이상의 초과적 위험을 만들어서 외부에 피해를 줄 가능성이 있는 사람(개인, 법인)들을 의미한다. 예를 들면 공장시설이 낡아서 화학사고의 가능성이 있는데도 불구하고 공장 영업을 계속하는 화학공장이나, 침몰할 가능성이 있음에도 불구하고 과잉선적을 해서 이익을 높이려 했던 세월호 선사가 대표적인 위험생산자가 될 것이다. 위험생산자는 다양한 이해관계 사이에서 생길 수도 있다. 도로교통환경에서 자동차를 운전하는 운전자는 조금 더 빨리 가기 위해 신호를 위반할 수 있다(risk taking). 그러나 이 과정에서 사고를 일으켜서 보행자에게 큰 피해를 줄 수 있다. 이러한 상황에서 운전자는 위험생산자가 되고 보행자는 위험수용자가 될 것이다. 이와 같이 위험생산자들은 일반적으로 위험을 감수함으로써 다양한 형태의 이익을 얻을 수 있으며(benefit by risk taking), 만일 사고가 발생하면 외부의 제3자들에게 피해를 줄 수 있는 사람들이다.