주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구

어느 조직이든 성공과 실패는 적재･적소･적시(the right people into the right jobs at the right time)에 따라 좌우된다. 사무차관과 다른 고위공무원을 어떻게 충원하고 임명하는가가 효과적인 정부를 결정하는 가장 중요한 이슈이다(Paun et al., 2013: 10). 의원내각제 특성으로 정무직이 활성화되어 있지만, 정치의 회오리에 관계없이 실적제로 작동되는 직업공무원제가 제대로 작동하고 있다. 여기서 주목할 필요가 있는 것은 바로 영국의 고위공무원단이며, 고위공무원단에서 가장 높은 직위인 사무차관 (Permanent Secretary)의 역할이다. 영국에서 사무차관은 부장관(a department of Ministry) 부처의 행정수장이다. 사무차관은 경력직 공무원으로서 특정 정부에 상관없이 임기가 보장된다. 이는 행정의 지속성을 균형화 시키는데 중요하며, 민주주의에 기초인 정치적 민감성 때문에 발생하는 예측하기 어려운 통치를 막아준다(Larson & Coe, 1999: 3; Zinyama & Tinarwo, 2014: 25에서 재인용). 중앙정부부서 및 장관은 중앙정부청이 수행하는 업무에 관여할 수 없다. 중앙정부청은 독립성을 보장받고 있으며 소속된 중앙정부부서의 가이드라인에 따라서 다양한 정책제안을 제출할 의무를 갖고 있다. 정책제안은 대부분의 경우 중앙정부청이 수행하는 업무와 관련된 법률개정에 관한 것이며 이러한 정책제안은 공청회를 거쳐서 위원회보고서로 제출된다. 정부공무원은 노동조합을 구성할 권리를 보유하고 있다. 그러나 동시에 종신고용을 향유할 수 없다. 따라서 정부부서의 합병 및 효율화를 위한 재조직 과정에서 잉여 노동인력은 정리해고 될 수 있다. 따라서 1991년 직장안전재단(Job Security Foundation)은 정리해고 된 잉여인력이 노동시장에서 새로운 직장을 얻을 수 있도록 가이드라인을 제공하고 있다. 이외에도 정부공무원은 내부비밀로 규정된 내용을 제외하고는 언론에 자유롭게 자신의 의견을 표현할 수 있는 자유를 향유하고 있다. 또한 단체교섭권, 노동조합구성 자유, 단체행동권 등이 보장되고 있다. 제2차 세계대전에서 패한 후 일본의 공무원은 일왕의 관리에서 국민전체의 봉사자로 바뀌었다. 일본국헌법은 공무원의 선정과 파면은 국민고유의 권리이며, 공무원은 ‘전체의 봉사자’라고 규정하고 있다(제15조제1항). 이에 따라 공무원은 복무선서, 법령 및 상사의 명령준수, 쟁의행위금지, 신용실추 행위금지, 비밀유지, 직무전념, 정치적 행위제한, 사기업으로부터 격리 등의 의무가 요구된다. 이러한 공무원의 권리와 의무는 국가공무원법, 지방공무원법에서 규정하고 있다. 국가공무원은 크게 일반직과 특별직으로 나뉜다. 국가공무원은 주무부처의 장이, 지방공무원은 지자체장이 인사권을 가지고 있는데, 정치적 중립성의 확보, 과학적 인사 관리를 위해서 직권행사의 독립성이 보장된 행정위원회를 설치･운영하는 이원적 체제이다. 다시 말해서 중앙인사행정기관이 정한 기준에 근거하여 각 부처 장관 등 임명권자가 인사관리를 하는 분담관리 형태이다. 그런데 2014년에 내각인사국을 설치되어 고위직공무원의 인사를 통합관리하고 있어 한층 복잡해졌다. 경력직 고위공무원이라는 공무원 집단은 공식적으로 존재하지 않는다. 이는 공무원 채용을 중앙집권화 형식으로 진행하는 것이 아니라 지방분권화로 진행하는 결과이다. 그러나 편의상 정부가 임명하는 공무원 그룹 중 상위그룹은 구체적으로 두 가지 형태의 그룹으로 구성되어 있다. 첫째 그룹은 중앙정부기관의 책임자에 해당하는 중앙정부청(National Agency)의 청장 및 사무총장, 지방정부 지사(County Governor), 국립대학 총장, 지방정부 부지사(Deputy County Governor), 지방정부 부서 책임자(County Director) 등 약 280명이 있다. 이외에도 중앙정부부서에서 공무원에게 행정업무, 법률서비스 등을 제공하는 정무비서(State Secretary) 및 공공기관 단체장(Director Genera) 등 약 80명이 해당한다. 중앙정부 공무원 중 중앙정부 부서에 근무하는 공무원의 수는 매우 소수이다. 다수의 중앙정부 공무원은 중앙정부기관인 중앙정부청(National Agency) 소속의 공무원으로 상당한 수준의 자율권을 확보하고 있다. 중앙정부청의 주요 업무는 중앙정부부서의 정책수립, 목표설정, 조사 등을 지원하는 것이다. 또한 중앙정부청에 소속된 공무원은 대다수가 전문인력으로 구성되어 있으며 중앙, 지방, 지방자치단체 단위의 행정사무소를 운영하고 있다. 중앙정부청은 중앙정부부서와 함께 공공정책을 실질적으로 수립하여 수행하는 책임을 갖고 있다. 중앙정부청의 책임자는 중앙정부가 임명하며 이사회(Board of Directors)를 구성하여 운영되고 있다. 이사회의 구성원은 중앙정부가 임명한다. 중앙정부청은 정부조직상 중앙정부 부서의 한 개의 과(Ministry Department)에 소속되어 있지만 조직구성, 의사결정, 인력채용 등과 같은 핵심 업무를 독자적으로 수행할 수 있는 자율권을 보장받고 있다. 이러한 전문적 업무와 관련된 자율권 보장은 자체적인 규정에 의해서 진행되고 있으며 동시에 헌법에 중앙정부 장관이 소속 중앙정부청의 업무에 관여하지 목하도록 규정하고 있으며 이러한 전통은 17세기 이후부터 지속되고 있다. 중앙정부는 중앙정부 부서 공무원을 제외하고 대부분의 중앙정부 공무원이 근무하고 있는 250개 중앙정부청(National Agency)에 자체적인 공무원관리의무를 부여하고 있다. 각 중앙정부청은 중앙정부가 직접 임명하는 청장인 책임자를 제외하고 자체적으로 공무원을 채용, 관리, 해고한다. 각 중앙정부청은 외교관, 경찰, 직업군인을 제외하고 공무원 승진과 관련된 공식적인 프로그램을 1990년대 이후에는 거의 운영하고 있지 않다. 각 중앙정부가 임명한 중앙정부청 청장은 임기 6년을 보장받으며 전문지식과 전문 영역에서 활동한 경험을 기초로 하는 전문가로 구성되어 있으나 소수의 경우 정치권에서 임명된다. 각 중앙정부청의 의사회는 청장이 이사회 의장으로 활동하며 다수의 이사로 구성되는 데 이사는 중앙정부청 업무에 장시간 근무한 중앙정부청 내 전문 고위 공직자, 이해관계를 대표하는 기관, 해당인구그룹의 대표로 구성되면 특별한 경우 정치인이 선정되기도 한다. 이사회 이사는 전원 중앙정부가 임명하고 이외의 공무원은 중앙정부청이 자체적으로 고용한다(Ministry of the Presidency, 2010: 238). 스웨덴 공직사회 구성이 우리나라에 주는 시사점은 전문가 집단이 운영하는 것이 특징이며 그 구성은 이원화 되어 있는 것이다. 즉, 중앙정부부서는 최소한의 인원이 근무하며 이를 뒷받침하는 조직은 중앙정부기관이며 해당부문 전문가로 정책입안을 위한 연구 및 실무에 전문가적인 오랜 경험을 축적하고 있다. 동시에 중앙정부기관은 높은 수준의 자율권을 확보하고 있다. 따라서 중앙정부부서는 감독기능을 갖고 있으며 중앙정부기관으로부터 정기적으로 보고서를 제출하도록 하는 권한으로 중앙정부기관의 활동을 감독한다. 스웨덴 공직사회는 최소한의 정무직 공무원을 허용하고 있으며 고위공직자 수도 매우 한정적으로 중앙정부가 임명하고 있다. 그 이유는 중앙정부 부서가 최소한의 인력으로 운영되고 있으며 내각책임제를 운영하면서 내각 집단책임제도 및 장관책임제도를 운영하고 있기 때문에 수상실에 인위적으로 각 중앙정부부서 업무를 지원 및 통제하는 수석비서관제도를 수상이 운영할 필요가 없기 때문이다. 그 결과 중앙정부 기능이 효율화하고 투명하게 하는 효과를 나타내고 있다.