글로벌 해양시대를 선도하는 항만지역 선진화 방안 연구

항만지역선진화를 효율적으로 구현하기 위해서는 무엇보다 새로운 법령의 제정이 필요하다. 다음과 같은 이유로 기존법령의 개정을 통해서는 실질적 효율성을 달성할 수 없다. 첫째, 항만과 주변도시지역, 즉 항만지역을 통합적으로 개발하기 위해서는 다양한 사업영역이 포함되는데 기존의 법령은 각기 다른 주체에게 권한을 부여하고 있어 비효율적이다. 둘째, 기존의 법령은 항만과 도심지역 개발에 적용되는 근거법령이 산재되어 있어 체계적으로 사업이 추진되기 어렵다. 셋째, 개별법령을 적용하여 항만지역선진화사업을 추진할 경우 21세기 신해양시대에 맞는 전국적인 항만지역선진화 종합계획을 수립하기 어렵고, 행정절차상 중복으로 사업의 효율성이 저하될 수 있다. 넷째, 현행 항만법의 개정만으로 항만지역선진화사업을 추진하기 어렵다. 현행 항만법은 항만의 개발 및 관리운영에 관한 사항, 항만재개발에 관한 사항, 항만배후단지개발에 관한 사항이 모두 포함되어 있고 이들 규정은 모두 각각 법정 기본계획을 수립하여 추진하도록 되어 있다. 법 기술적 고려사항은 신규 법령의 조문을 구성할 때 법령의 목적을 고려하여 기술적으로 포함시켜야 되는 사안을 의미한다. 본 연구는 다음과 같은 사항을 법 기술적으로 고려하였다. 첫째, 신법제정의 당위성을 부각시켜야 한다. 즉 기존법령이 아닌 새로운 입법을 통하여 시행되어야 할 이유를 제시하여야 한다. 상술하였듯이 신법제정의 필요성은 항만지역선진화를 위한 다양한 분야의 내용을 포괄할 수 있는 법령이 없다는 점, 항만과 주변지역을 포괄하여 실질적으로 개발하기 위해서는 기존 법령의 개정보다는 신법 규정이 효율적이고, 보상 및 기업이전 등의 방안도 규정하려고 할 경우 항만법의 개정만으로는 비효율적이라는 측면이 제시될 수 있다. 법 목적을 명확히 규정함으로써 이러한 필요성과 당위성을 제시하였다. 이와 관련하여 국토개발에 관한 최상위법인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 은 제92조에서 실시계획의 인가의 효과로서 다른 법률에서 요구되는 각종 인 허가등도 있는 것으로 의제하는 이른바 ‘집중효’에 관한 규정을 두고 있는데 이는 도시계획시설사업의 시행절차를 간소화를 도모하기 위함이다. (가칭)항만지역선진화법은 규정하는 토지의 소유 이용 수익 개발 처분에 대한 내용을 포함할 것이므로 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에서 규정하는 광역도시계획 도시 군기본계획 도시 군관리계획의 수립과 연관될 것인데 그와 관련하여 관련 인 허가 등을 의제하는 규정을 둘 필요가 있다. 현행 항만법에서도 이와 관련된 인허가 의제조항이 86조 및 88조에 규정되어 있다. 다섯째, 항만선진화와 관련하여 이미 앞에서 언급하였듯 신법이 제정되는 경우 법률의 총칙 ‘정의’ 조항에서 항만구역과 같이 개발될 속칭 ‘항만주변지역’의 개념에 관한 명확한 정의가 선행될 필요성이 있는데 이미 전술한 내용과 더불어 항만선진화사업 추진을 위하여 설정되는 항만주변지역은 개발을 위한 개념으로 작동할 것을 고려하여 주변지역의 개념을 규정하되 공정성과 효율성이 내포된 개념으로 정의하였다. 2015년 법률제안 준비단계를 거쳐 2016년에는 법률(안)이 제정될 수 있어야 한다. 이후 시행령 및 시행규칙을 동시에 진행하여 제정한다. 법률제정은 정부입법과 의원입법으로 구분된다. 정부입법은 의원입법에 비하여 법제처 심사 등 행정부처 심의단계가 추가된다. 따라서 의원입법보다 절차가 까다롭고 시간이 오래 소요될 수 있다는 단점이 있다. 반면 의원입법은 필요성만 공유한다면 정부입법보다 빠르게 추진될 수 있다는 장점이 있다. 제정법률안은 해양수산부장관이 법률소관부서가 되어야 한다. 그리고 지방자치단체와의 조율사항 등은 별도 위임사항으로 하여 가급적 자율성을 확보할 수 있는 규정이 포함되어야 한다. 항만지역선진화의 체계적 추진을 위해서는 항만지역을 지정하여야 하며 법정 기본계획을 수립하여 일관되고 예측가능한 개발이 되도록 한다. 또한 정부의 기반시설 조성 및 지원체계를 명확히 하고 정부, 지자체, 공사(PA) 등의 역할분담이 규정되어야 한다. 사안에 따라서는 매립, 항만내 개발, 주변지역의 개발이 별도의 사업으로 추진되거나 종합적으로 추진될 것이므로 보상 및 토지교환 등 사업추진효율화를 위한 방안도 포함되어야 한다. 중장기적 관점에서 항만지역선진화를 위해서는 기존의 재원조달체계를 새롭게 개편하고 재정지원의 범위를 확대할 필요가 있다. 첫째, 항만지역선진화 사업 추진 시, 그것이 재개발의 성격이 강할 경우 정부와 지방자치단체가 각각 총사업비의 일정비율 또는 기반시설비용의 일정부분을 분담할 필요가 있다. 예를 들어 기반시설비용의 경우 국가가 총비용의 50%이내에서 지원하되 그 범위에서 지방자치단체와 각각 50~70% 비율 내에서 자율조정이 필요하다.58 여기에는 재개발의 추진 시 그 귀속효과가 국가 또는 지방자치단체에 어느 정도 미칠 것인가를 고려하여야 한다. 둘째, 각 부담주체의 지원 비율은 사업의 성격에 따라 달리 적용할 수 있으며 이 경우 사업의 심의기관이나 별도의 의결기구를 두고 동 기구에서 결정하도록 하여야 한다. 이를 통하여 부담주체간 합의를 도출하고 갈등을 최소화하여야 한다. 셋째, 사업추진시 정부, 지자체와 별도의 독립적 행정기구를 설립하여 추진할 필요가 있다. 일본의 경우 도시정비공단을 설치하여 집행적 업무를 주로 추진하고 비수익시설 등의 조성 등을 통하여 민간투자자의 부담을 덜어주었다. 또한 사업추진단계에서 발생하는 갈등도 중간 행정기구가 해결하였다. 아울러 미나토미라이 21 사업이 어느 정도 성과를 달성한 이후에는 사업관리나 운영 등을 위하여 도시재생기구 등으로 확대 개편되어 존속하고 있다. 호주의 시드니항만 주변지역개발사업의 경우 별도의 공사(PA)를 개별 법에 근거를 두고 설립하여 사업을 성공적으로 추진한 바 있다. 넷째, 재원조달체계를 새롭게 하여 기금 및 특별회계 등을 설치할 필요가 있다. 국내의 도시개발법령도 이러한 기금 및 특별회계를 설치하여써 기반시설 등은 정부가 주도적으로 추진할 수 있도록 하고 있다. 우리의 경우도 일본 및 호주의 사례를 선진화모델로 도입하여 선진화 사업시 독립적 행정기구를 설치하여 추진할 필요가 있다. 일단 정부나 지자체가 집행업무를 추진하기 어렵다. 이들은 정책기획업무와 갈등을 조정하고 수렴하는 고차원적 행정행위를 하여야 한다. 한편 독립적 행정기구의 설치가 또 다른 규제기관의 설치나 불필요한 기관의 남설(濫設)로 오인될 수 있다. 따라서 실질적인 필요에 의한 행정기구로서 역할을 다하여야 할 것이다. 이를 위한 방안은 다음과 같다. 첫째, 공사(PA)가 있는 항만의 경우 공사의 외곽조직으로서 항만지역선진화 집행기구를 설립할 필요가 있다. 이 경우 직원은 정부, 공사, 지자체 공무원에서 파견되는 직원, 별도 채용 또는 기존 공사조직인원의 전환배치를 통하여 구성할 수 있다. 예산은 공사예산 또는 정부나 지자체지원 예산이 투입될 수 있다. 이 때 공사는 직접 사업주체가 되어서는 아니된다. 둘째, 공사(PA)가 없는 경우 별도의 조직을 임시조직(AD-HOC)형태로 설립하여 목적을 달성하면 연관된 민간조직으로 전환 또는 공조직으로 흡수하는 방안이 있다.