주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구

타 서유럽국가와 마찬가지로 사법부는 삼심제도(지방법원, 고등법원, 대법원)를 운영하고 있다. 그러나 스웨덴 사법제도 중 특이한 사항은 소송비용에 대한 국민의 경제적 부담을 최소화하고 모든 국민에게 동등한 소송제도를 활용할 수 있도록 경제적으로 취약한 계층에게 소송비용지원제도(Legal Aid)를 운영하고 있다. 즉, 국민 중 연소득 260,000 스웨덴 크로나(한화 약 3,400만 원) 이하의 국민이 법원에 소송을 제기할 때는 소송비용을 지원해 준다. 소송비용 지원은 국가소송지원기관(the National Legal Aid Authority)과 현재 소송이 진행되는 법원이 시행하고 있다. 국가소송지원기관은 중앙정부기관으로 법원의 재판과정에 영향을 미치지 않고 순수한 소송비용에 대한 경제적 지원을 수행하고 있다(the Ministry of Justice, 2015: 23). 영국 정치구조는 기본적으로 사회경제적 계급이라는 변수에 기초하고 있다(Hancock, 1998: 18-19; 임도빈, 2016: 312에서 재인용). 국민들에게는 계급이 지지 정당을 결정하는 가장 큰 변수가 되고, 이를 바탕으로 정당 중심의 정치가 이뤄진다. 계급은 강한 이데올로기가 내포되어 있는데, 이는 부의 불평등한 배분에 근거한다(임도빈, 2016: 312). 영국의 정당은 다음과 같은 특징을 가진다(Kavanagh, 1991). 첫째, 실용적이다. 좌파(노동당), 우파(보수당)라는 이데올로기적 차이와 더불어 실질적인 정책에서 양당은 명료한 정책을 제시하고 유권자들은 이를 중심으로 자신이 투표할 정당을 선택한다. 둘째, 정당 내부의 규율이 엄격하다. 물론, 정당에 따라 조직과 정강이 상이하게 규율되고 있다. 전국적으로 통일적인 조직과 정당이 필요한 노동당은 보다 강력한 중앙조직을 갖는 반면, 보수당은 다소 느슨한 체제를 갖고 있다. 이는 후보선출 과정에서도 나타난다(임도빈, 2016: 31에서 재인용). 최근 우리나라는 민주주의를 공고히 하고 국정운영의 책임성, 대표성, 효율성을 강화하기 위한 개헌 논의에 당면하고 있다. 국내외 정치적, 경제적, 사회적 환경의 급변으로 1948년 헌법 제정 및 그 이후 수차례의 개정 당시와는 다른 차원의 문제가 발생하면서 30년 만에 헌법적 요소의 수정을 통해 해결하고자 하는 것이다. 특히 현재의 개헌 논의는 5년 단임 대통령제 및 중앙집권적 국정 운영의 한계를 보완하여 보다 나은 국정운영체제를 모색하고자 하는 움직임으로 볼 수 있다. 그러나 국정운영체제 개편에 대한 관심은 대통령제와 내각책임제로 대표되는 지극히 단순화된 통치구조 관련 논의에 지나치게 집중되어 있는 실정이다. 예를 들어, 2017년 대선 당시 권력구조 개편과 관련하여 문재인 후보는 4년 중임 대통령제 개헌을 통한 “긴 호흡의 국정운영과 장기적 비전의 실행”을, 안철수 후보는 권한축소형 대통령제와 이원집정부제를 주장하면서 “의원내각제는 시기상조”라고 하였다. 심상정 후보는 선거제도의 개혁을 전제로 한 권력구조 개편을 주장하였고, 홍준표 후보는 ‘4년 중임 분권형 대통령제’를, 유승민 후보는 통일 전까지는 4년 중임제 대통령제, 통일후에는 의원내각제로의 전환이라는 입장을 밝힌 바 있다. 본 연구 방법상 특성은 특정 개인에 의한 집필이 아니라 다수의 전문 집필진이 참여하고 연구 과정에서 집필진 간 수차례의 토론, 전문가 및 현직 공무원 초빙에 의한 의견교환을 수행하였다는 것이다. 정치, 사회, 문화적 배경이 다르고 경제적 수준 또한 차이가 있는 9개 국가를 망라하여 국정운영체제를 연구하고 비교 분석을 통한 시사점을 도출하는 것은 개인이 수행하는 것에 한계가 있다. 본 연구는 각 국가에서 학위 과정을 거쳤거나 각 국에 대하여 오랜 기간 연구를 수행한 경험을 바탕으로 해당국의 언어전문성, 정치문화와 제도에 대한 전문성을 보유한 집필진이 참여하였다. 각 집필진이 해당국가에 대한 기본적인 분석을 수행하고, 이후 9개국 국정운영체제의 특성과 운영원리에 대하여 집필진 간 토론, 전문가 초빙 의견 교환을 통해 비교론적 시각에서 분석을 수행하였다. 이러한 집단지성의 과정을 통하여 본 연구는 국정운영체제 개헌 논의가 보다 밀도 있게 이루어질 수 있는 기초자료를 마련하였다. 미국은 선진 자유민주주의 국가에서는 독특하게 연방제와 권력분립에 기반한 대통령중심제를 중심으로 한 통치구조를 발전시켜왔다. 연방제와 권력분립형 대통령제는 정치권력은 수직적으로나 수평적으로 분할하였다. 연방제하의 연방정부-주정부-지방정부 간에는 수직적･계층적 분업과 협업체계의 다층 거버넌스(multilevel governance)를 구조화시키고 있고, 삼권분립형 권력구조는 대통령제하에서 행정-입법-사법부간 견제와 균형을 추구하는 권력이 다중적인 다중심 거버넌스(polycentric governance) 형태를 띠고 있다(김선혁, 2009: 89). 이러한 통치구조는 모두 미국 헌법에 근거하고 있으며, 헌법의 기본 원리로서 연방주의, 권력분립, 견제와 균형, 연방정부의 우월성, 법의 지배 등을 명확히 하고 있다. 1789년 연방정부가 설립된 이래로 연방과 주, 지방정부 등 각 정부의 관리들은 연방제를 채택한 헌법 하에서 공동사무와 개별 사무를 잘 처리하기 위해서는 상호 협력이 필수불가결하다는 것을 잘 인식하고 있었음에도, 20세기 중반에 이르기까지 연방정부나 주정부는 각자의 영역에서 독자적인 과업을 수행해왔고, 연방제 하에서 정부 간 관계를 체계적으로 협력을 내부적으로 제도화하는 시스템이 결여되어 있었다. 따라서 미국에서의 정부 간 관계는 언제나 유동적(fluid)이었고, 비공식적(informal)이었다는 평가를 받는다(Kincaid, 2002: 34). 헌법적으로도 정부 간 관계를 단단하게 묶어줄 수 있는 기제가 없었고, 정부관리들도 공식적으로 정부간 관계를 활성화시키고자 하는 노력을 크게 기울이지 않았다. 같은 연방제 국가라도 미국의 연방제는 캐나다와 같이 ‘행정적 연방제(executive federalism)’도 아니고, 독일처럼 ‘합동적 정책결정체(joint decision-making body)’도 없다. 연방주의는 역사적으로 17세기 유럽에서 배타적 단일주권을 정당화하는 절대국가의 주권에 대하여 ‘공유연방주권(shared federative sovereignty)’을 주장하기 위하여 일종의 대항개념으로 등장하였다(이옥연, 2006: 163). 하지만 추상적인 개념이던 ‘공유연방주권’ 개념을 미국 연방헌법에서 제도적으로 구현하고 현실 정치에서 실현시키고자 한 점은 미국의 독창적인 시도였다. 미국은 애초 수직적, 수평적 분권을 제도화하여 ‘공화주의(republicanism)’를 실현시키기 위하여 연방주의를 채택하였다. 건국초기 연방파와 공화파 간 논쟁을 통하여 미국은 왕국인 영국의 식민지 경험에서 비롯된 절대권력에 대한 거부감과 강력한 국가건설에 대한 필요성을 동시에 조화, 절충시키고자 논의하였다(Hamilton, Madison & Jay, 1961). 미국 전체 차원의 통일성 확보와 주 정부 차원의 지역적으로 기능적인 정부를 동시에 추구하면서 ‘다수로 이루어진 하나(e pluribus unum)’를 표방하여 ‘크고 강력한 정부’와 ‘작고 기능적인 정부’의 장점을 동시에 취하여 미국식 연방제도를 탄생시켰다(김선혁, 2009: 90-91).