지방교육자치법규 입법현황 및 개선방안 연구RR2014-06

이에 더하여 입법과정은 아니지만, 시･도의원의 교육전문성 확보를 위한 선출제도 개선 그리고 조례안 제출 요건 및 절차 간소화 등과 같이 지방자치단체의 구성 및 운영 등과 관련하여 현안으로 대두되고 있는 사항들에 대해서도 국가가 관련 사항을 검토하고 논의함에 지방자치단체의 의견을 적극적으로 청취하도록 하여야 할 것이다. 같은 맥락에서 중앙정부(교육부, 기재부, 안행부)-일반 지방자치단체(광역 및 기초 지자체)-시･도교육청 등 3주체가 수평적인 협의체를 구성하고, 그 협의체를 통해 공동 발전을 위한 합리적인 해소방안을 도출해나가는 시스템을 정착시킬 필요가 있다. 이와 관련하여 독일의 경우 교육부장관협의회(KMK: Kulturministerkonferenz) 제도 즉, 연방 문화담당장관과 개별 주들의 문화교육장관이 공식적으로 참여하는 협의체를 통해 연방과 주, 그리고 개별 주 사이의 격차와 이질성, 갈등 문제를 해소하고 있음은 전술한 것과 같이 교육부장관과 교육감의 공식화된 회의체제 조차 마련되어 있지 못한 우리에게 시사점을 준다고 할 것이다. 그밖에 중앙정부의 입법과정에서 지방자치단체의 참여와 협조를 실질화시키는 방안에 대한 보다 적극적인 검토도 필요하다. 특히, 사무와 권한의 위임, 이양 등 지방분권과 관련된 입법 그리고 ｢지방자치법｣, ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 등과 같이 지방자치단체와 직접적인 관련을 갖는 경우에는 더욱 그러하다. 이와 관련하여 지난 2013년 10월의 ｢법제업무운영규정｣ 제11조(입법과정에서의 기관 간 협조) 제1항이 개정되어 중앙정부에서 지방자치단체의 행･재정 등에 영향을 미치는 법령안 입안 시에는 지방자치단체의 장 등의 협의체 또는 관계 지방자치단체의 장에게 법령안의 내용을 보내 그 의견을 듣도록 개정하였다. 이는 개정 전에는 지방자치단체의 경우도 여타의 다른 기관 또는 개인과 마찬가지로 임의로 서면 의견을 제출할 수밖에 없었음을 고려할 때, 지방자치단체의 참여를 제도화한 측면에서 의미가 있다고 할 것이다. 그러나 그 실행과 제출된 의견의 처리결과에 대한 통보에 있어서 아직은 그다지 적극적으로 실행되고 있지 못한 것이 사실이다. 향후에는 이 제도의 취지가 충분히 살려질 수 있도록 노력하여야 할 것이다. 전술한 바와 같은 노력에 더하여 지방자치단체의 입법역량을 제고한 후, 이를 기반으로 자치법규를 보다 구체적이며 실효성 있게 제정하려는 노력이 요구된다. 자치법규는 해당 법령이 집행되는 현장과 가장 밀접한 규범임에도 불구하고 다소 추상적이며, 선언적인 조항이 적지 않았다. 또한, 해당 지역의 특수성이 고려되지 못하여 다른 지방자치단체와의 차별성을 반영하지 못한 것이 사실이다. 특히 지방교육자치법규의 경우에는 강력했던 중앙집권적 행정 관행의 여파로 더욱 그러하였다. 향후에는 지방자치단체는 입법역량을 토대로 보다 구체적이고 실효성이 있으면서, 지역의 특수성과 지역주민들의 요구를 충분히 반영할 수 있는 지방교육자치법규에 대한 입법이 이루어져야 한다. 그 하나의 예로 비용추계의무화가 자리를 잡아야 할 것이다. 즉, 전체무상급식 조례와 같이 해당 연도는 물론이고 향후 지속적인 예산을 필요로 하는 조례의 제･개정의 경우에는 비용추계를 의무적으로 첨부하도록 하면서 최소한 향후 5년간의 비용추계 산출과 함께 소요예산의 확보방안을 적시하도록 하는 등의 제도 보완이 필요하다. 앞서서 ｢지방자치법｣ 제9조가 지방자치사무로 규정하고 있는 ‘교육의 진흥에 관한 사무’의 범위가 어디까지인지 보다 명확한 입법적 조치가 있어야 함을 밝힌 바 있다. 아울러 가칭 ｢교육분야의 권한이양에 관한 법｣의 제정을 통해서라도 지방의 자치사무화가 필요한 사무와 권한의 이양 문제를 이제는 해결하여야 함을 밝혔다. 물론 이러한 조치가 결코 수월한 일은 아니다. 우선 어디까지가 국가사무이고 어디까지가 지방사무인지 명확하게 구분하는 것 자체가 쉬운 일이 아니다. 또한, 구분하더라도 이것을 어떻게 입법할지를 결정하는 것도 결코 쉽지 않다. 그래서 지금까지의 많은 연구와 논의가 있었음에도 불구하고 그 실현이 요원했던 것이다. 그러나 이제는 결정과 실행을 더 이상 미룰 수 없다. 지속적으로 이야기되고 있듯이 민선교육감시대가 자리를 잡아갈수록 교육과 관련된 정책 및 법규 제정의 관할권을 둘러싼 다툼은 더욱 잦아질 수밖에 없고 그 피해는 결국 학생들의 몫이 될 것이다. 이와 같은 일본과 프랑스의 사례는 실질적인 지방분권을 위해서는 무엇보다도 강력한 추진의지가 필요함을 시사한다. 특히, 공교육과 같이 중앙정부에 대한 역할과 국민적 기대가 큰 경우에 있어서는 교육권한의 이양 및 분권화와 관련하여 보다 큰 정치적 결단이 필요한 것이 사실이다. 지금까지 교육 영역에서의 지방분권 실현을 위하여 무수히 많은 연구와 논의 그리고 나름의 정치적 결단들이 있었음에도 불구하고 그 결실을 보지 못했던 우리의 역사를 반추할 때 그 필요성이 더욱 크다. 특히, 교육권한의 분권은 다른 영역과 달리 헌법으로부터 제도적으로 보장되고 있는 지방교육자치제도의 실현이라는 헌법적 가치가 뒷받침하고 있는바, 개별법에 의한 이양이 아닌 가칭 ｢교육분야의 권한이양에 관한 법｣ 제정을 통해 이루어질 수 있을 것이다. 이는 ｢지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제11조 제2항이 “국가는 권한 및 사무를 지방자치단체에 포괄적･일괄적으로 이양하기 위하여 필요한 법적 조치를 마련하여야 한다.”라고 규정하고 있는 국가에게 부여하고 있는 책무를 다하는 길이기도 하다. 한편, 프랑스에서 교육에 관한 업무 중 대통령령(décret), 행정규칙(arrêt) 등의 형식으로 구체화하고 이를 집행하는 업무는 총리를 수반으로 하는 내각과 교육업무를 담당하는 국가교육부와 고등교육연구부에서 담당한다. 중앙집권제의 전통이 강한 프랑스에서는 지방자치제를 실시하고 상당한 시간이 흐른 현재에도 여전히 중앙집권적인 전통이 강함을 보여주는 대목이다. 이와 같이 중앙집권적 전통이 강한 프랑스는 지난 1980년대에 지방자치단체 간의 기능 재배분과 관련하여 활발한 움직임을 전개하였는바, 1983년 ｢사무배분기본법｣ 제정 그리고 1985년부터는 분야･기능별 일괄 이양법을 제정해 갔다. 이는 중앙의 권한, 인력, 재정 등의 동시이양을 추진하는 것으로서 특히, 교육행정 영역에 있어서도 가장 빠른 1985년에 ｢교육분야의 권한이양에 관한 법｣을 제정하여 일괄이양을 추진한 바 있다. 이와 같은 프랑스의 경험은 중앙집권적 전통이 강한 우리에게도 시사하는 바가 크다. 이는 ｢지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제14조에서 ‘지방의회의 활성화와 지방선거제도의 개선’이라는 제목 아래 “국가는 지방자치단체의 자치입법권을 강화하기 위하여 조례제정범위가 확대되도록 하는 등 필요한 법적 조치를 하여야 한다.”고 규정함으로써 국가에 부여한 책무를 수행하는 길이기도 하다. 한편, 보다 전향적인 입장에서 프랑스와 같이 ‘실험적 입법’을 통해 지방자치제도의 획일성을 보완할 수 있도록 하는 방안에 대해서도 도입을 검토할 필요가 있다. 즉, 프랑스는 헌법 제72조 제4항을 통해 ‘공적 자유의 행사를 위한 기본 요건 또는 헌법 상 보장되는 권리에 반하는 경우’가 아니라면 ‘제한된 목적과 기간에 한하여’ 자신의 권한에 속하는 사항에 관한 ‘법률 및 행정입법의 조항을 위반’할 수 있는 예외를 인정하고 있다. 우리나라도 이와 같은 실험적 입법을 가능하게 함으로써 보다 다양하고 탄력적인 입법과 정책이 가능하도록 하고, 그 결과를 토대로 국가 전체의 정책과 제도, 법을 개선하여 나가는 것에 대한 검토가 필요할 것이다.