최저생계비 이하 비수급빈곤층 인권상황 실태조사

복지정책 분야에서 ‘ 사각지대’ 라는 용어가 사용되는 대표적인 분야가 바로 기초생활보장이다. 일반적으로 그 의미는 “ 그 조건에 안타깝게 비껴가거나 미세하게 나은 생활을 하는 계층은 지원받아야 하는 상황임 에도 그 수혜자 자격을 받지 못하는 계층 즉, 차상위계층 혹은 소외계층” 을 지칭하는 것이다. 나아가 “ 복지 대상자가 되어야 하지만 행정 및 전달체계의 미흡 등으로 대상자에서 누락되는 경우도 좁은 의미의 복지 사각지대” 로 일컬어진다. 국민기초생활보장제도의 사각지대는 법적으로 명확하게 규정되어 있다. 즉 국민기초생활보장법상 “ 소득인정액이 최저생계비의 100분의 120 이하이면서 기초보장제도에서 보장을 받지 못하는 사람” 으로 규정된 차상위 계층이 사각지대에 해당된다. 한편 차상위계층은 소득인정액이 최저생계비의 100～120% 사이의 준빈곤가구와 최저생계비의 100% 이하이면서 기초보 장의 혜택을 받지 못하는‘ 비수급 빈곤가구’ 로 나누어지는데, 2010년 현재 법 정 차상위계층은 171만명(비수급 빈곤층 105만 명 + 준빈곤층 66만 명)으로 추산된다. 지금까지 살펴본 바와 같이, 비수급 빈곤층관련 선행연구들은 대부분 비수급 빈곤층의 실태 및 욕구 파악, 빈곤선 계측, 사각지대 해소를 위한 정책 연구라고 할 수 있다. 하지만 이러한 선행연구에 불구하고, 국민기초생활보장제도가 시행된 2000년 이후 지난 15년 동안 기초보장의 사각지대는 획기적인 변화 없이 초기부터 지금까지 거의 비슷한 규모로 유지되고 있다. 이러한 사실은 기초보장의 사각지대에 관해서 새로운 관점에 입각한 새로운 접근법이 필요함을 보여주고 있다. 즉 사각지대 파악 및 축소라는 제도 기술적인 차원에서의 기능 연구로서는 이미 한계를 보이고 있기 때문에, 인권의 실현이라는 새로운 관점에서, 기초보장의 사각지대의 문제를 제기하고, 요인을 분석하고 이에 기초한 대안 마련을 위한 연구를 진행시킬 필요성에 입각하여 본 연구를 진행하였다. 기초보장의 사각지대 발생의 주요 요인으로 지적되고 있는 부양의무자 rl준, 재산의 소득환산제도에 대한 개선 방안을 제시하고자 한다. 부양의무자기준은 범위, 부양능력 판정이 핵심이므로 이에 대한 개선방안을 제시하고, 아울러 선 국가 부양, 후 부양능력 있는 부양의무자로부터의 징구 방안이 현실적으로 가능한 지에 대해서 탐색적인 연구를 실시한다. 또한 재산의 소득환산제도는 지역별 기본공제액, 재산 종류별 환산율이 핵심이므로 이에 대한 개선방안 제시하고자 한다. 그리고 현행 현장에서 편의적으로 시행되고 있는 추정소득 방식의 실태를 분석하고 문제점을 파악하여 대안을 제시하고자 한다. 아울러 전 국민의 사회권적 기본권 보장을 위하여, 국민기초생활보장제도와 관련된 사회복지제도의 장기적 발전 방향을 제시하였다. 특히 비계측연도의 최저생계비 결정에 있어서 거의 물가상승률만 반영된 결과, 현재 최저생계비의 수준으로 인간다운 생활을 할 권리를 실현하기 매우 어렵게 되어있다. 셋째, 근로 능력자 수급자들로 하여금 노동시장에 진입할 수 있도록 유도하는 시스템이 갖추어져 있지 못하다. 특히 자활급여는 노동시장에서 생존할 수 있는 역량을 강화하는 프로그램보다는 단순히 생계급여를 수급받기 위한 조건 이행의 측면이 더 크게 작용하고 있다. 따라서 국민기초생활보장법을 제정하였던 정신과 가치를 유지하는 한편으로, 변화하는 시대에 맞추기 위해서는 근본적인 제도 개편을 추진할 필요가 있다. 이러한 맥락에서, 본 연구에서 수급자와 비수급 빈곤층을 대상으로 양적 질 적 연구를 통합적으로 분석한 결과를 토대로, 다음과 같은 국민기초생활보장제도의 개선 방안을 제시하고자 한다. 흥미롭지만 매우 놀라운 사실은, 2000년 국민기초생활보장제도가 시행된 이후에 지난 15년 동안 기초생활의 사각지대 규모는 별 변동 없이 거의 그대로 유지되고 있다는 점이다. 특히 사각지대에 대한 수많은 연구와 정책제언이 있었음에도 불구하고, 여전히 광범위한 기초생활의 사각지대가 존재하고 있다는 것은 기존의 접근법에 문제가 있었다는 것을 의미한다. 즉 사각지대의 추정 및 요인 분석 그리고 이에 기초한 대안 모색과 같은 제도기술적인 차원에서의 기능적인 연구만으로는 해결할 수 없다는 것이 자명하게 드러나고 있다. 이러한 점에서, 새로운 관점 즉, 생존권적 기본권이라는 인권의 관점에서 사각지대를 새롭게 조명할 필요성이 대두되고 있다. 보다 구체적으로 말하자면, 소득인정액이 최저생계비 이하임에도 불구하고 부양의무자 규정과 재산의 소득환산제도 때문에 수급자로 선정되지 못한 비수급 빈곤층의 생활 실태를 생존권적 기본권(사회권)이라는 관점에서 파악함으로서, 제도 개선의 도덕적 정당성을 확보하는 계기를 마련하고자 한다. 따라서 본 연구는 국민기초생활보장 제도, 더 나아가서는 한국 복지국가의 도덕적 토대에 대한 연구라고 규정할 수 있다. 소득으로는 최저생계비 미만이지만 기초생활보장 급여를 받지 못하는 비수급 빈곤층의 문제는 2000년 국민기초생활보장제도가 시행된 이래 지속적으로 제기되어 온 것이지만, 과연 정부와 사회복지 현장이 누가 비수급 빈곤층에 해당하는지, 그리고 그 규모는 얼마나 되는지 체계적으로 파악하고 있는지는 의문이다. 이에 실제 공공부조 및 사회복지서비스 업무를 담당하는 일선 사회복지사들에게 비수급 빈곤층을 어떻게 파악하고 있는지를 질문하는 것이 FGI의 첫 번째 주제가 되었다. 과연 공공복지전달체계는 비수급 빈곤층을 어떠한 과정을 통해 얼마나 정확하게 그 규모를 파악하고 있는지, 그리고 민간 사회복지서비스 기관은 서비스 이용자가 비수급 빈곤층에 해당되는지 여부를 실제 파악하고 있는지 등이 주요 내용이다. 양적 연구의 조사 목적은 최저 생계비 이하로 생활하고 있지만 부양의무자 소득· 재산기준 등으로 국민기초생활보장 수급자 자격 요건에 해당되지 않는 비수급 빈곤층의 인권 실태를 파악하고 관련 정책 수립을 위한 기초자료를 생산하는 데 목적이 있다. 본 조사는 최저 생계비 이하의 국민기초생활보장 비수급 빈곤가구와 국민기초생활보장 수급가구를 대상으로 전국적으로 실시되었다. 표집설계를 위한 표집방법으로써는 층화집락 표본추출(stratified-cluster sampling)과 임의추출(random sampling)을 조합하기로 하였다. 층화집락 표본추출(stratified-cluster sampling)로 지역별 표본 수를 할당한 후, 임의추출 (random sampling)로 지역 내 조사구를 선정하고, 해당 조사구에서 최종 표본 가구 선정하였다. 표집절차 및 단계는 다음과 같다. 먼저, 1단계는 층화집락 표본추출(stratified-cluster sampling)로 지역별(대도시· 중소도시· 농가구) 표본 가구 비율을 산출한 후 이에 비례하여 표본 가구 수를 할당한다.