행정환경과 정부특성 비교연구Ⅶ 덴마크의 행정과 정책연구

덴마크 헌법은 1849년 탄생한 입헌법률 (Constitutional Act of 1849)에 근거하고 있다. 헌법은 20세기 중반까지 지속적으로 유지되다가 1953년 의회 제도가 양원제에서 단원제로 변경되면서 개정되었다. 덴마크 헌법은 서유럽 국가에서 일반적으로 적용되는 민주주의 원칙에 근거하여 국가권력을 견제와 균형의 원칙으로 삼권분립이 확실하게 정립되어 있다. 따라서 의회는 법을 제정하는 입법기관, 정부는 의회에서 제정된 법률을 집행하는 행정기관, 법원은 국민 간 그리고 국민과 행정기관 간의 분쟁을 조정하는 사법기관으로 분리되어 있다. 1953년에 개정된 덴마크 헌법은 총 11장 89조로 구성되어 있으며 부속장인 왕위계승 관련 장은 7조로 이루어져 있다. 입헌군주제를 채택하고 있는 덴마크는 헌법 제 1장 1조에 덴마크 헌법이 덴마크 영토 내에 적용된다는 영토적 범위를 설정하고 있으며 제 2조에는 정부는 입헌군주제를 채택하며 왕권은 1953년 3월 27일 제정된 왕위계승 법에 따라 남성 혹은 여성에게 이양될 수 있다고 규정하고 있다. 덴마크 헌법 총 11장은 각 장별로 국가를 구성하는 성격과 특성을 규명하고 있다. 즉, 제 1장은 정부형태, 제 2장은 왕가에 관한 사항, 제 3장은 정부구성, 제 4장은 의회선거, 제 5장은 의정활동, 제 6장은 사법부, 제 7장은 국교인 루터교 (Evangelical Lutheran Church: Folkekirken), 제 8장은 시민의 권리, 제 9장은 부속영토인 파로에섬 (The Faeroe Island), 그린란드 (Greenland)와 덴마크연방인 아이스란트 (Iceland), 제 10장은 입헌법률 개정에 관한 사항, 제 11장은 입헌법률 집행에 관한 사항 등으로 구성되어 있다. 덴마크 헌법 중 입헌군주제를 채택하고 있지 않는 유럽대륙 국가들의 헌법 그리고 동일한 입현군주제를 채택하고 있는 영국과 비교할 때 특이한 점은 양성평등에 관하여 매우 진보적인 방향으로 발전한 점이다. 덴마크 법률체계는 1849년 헌법이 제정되면서 기초를 형성하게 되었다. 헌법은 입법, 행정, 사법부의 권한과 독립을 보장하는 근대적인 삼권보장 및 분리를 기초로 하고 있으며 이는 1748년 프랑스 철학자인 몽테스퀴 (Montesquieu)가 법의 정신 (De l'esprit des lois)에서 주장한 왕정체제가 보유하고 있던 정부의 입법, 사법, 행정권의 독립을 법으로 보장하는 데서 출발하고 있다. 덴마크 법률체계는 삼권분리의 원칙과 사법부의 철저한 독립이 민주주의를 수호하고 국민의 권리를 보호하는데 중요한 역할을 수행하고 있다. 삼권분립은 입법부인 덴마크 국회 (the Foketing)는 입법의 권한으로 법률을 준수하지 않는 경우 최소 및 최대 벌금을 설정하고 행정부인 정부는 이를 집행하며 사법부인 법원은 각 소송에 대해서 재판을 판결하고 있다. 이러한 법률 판정과정에서 사법부의 독립이란 의미는 판사가 외부기관으로부터 정치적 혹은 여타의 이해관계로부터 절대적으로 영향을 받지 않는 것을 의미한다. 개정헌법 제 5장 15조에 의하면 국회가 장관 불신임안을 채택하면 해당 장관은 장관직을 수행할 수 없도록 되어 있다. 또한 국회가 총리에 대한 불신임안을 채택하면 총리는 내각을 해산하고 총선을 실시하여 신임을 국민에게 물어야 한다. 내각해산이 결정되면 새로운 내각이 구성될 때 까지 정부업무를 추진하게 되며 중앙부서의 장관은 공식 업무가 단절되지 않는 범위 내에서 필수적인 업무만을 수행하도록 되어 있다. 덴마크 정치체제 특성 중 하나는 정부구성이 세계 제 1차 대전 이전부터 대부분의 경우가 절대다수당 정부가 아니라 소수연합정부가 구성된 점이다. 이러한 경향은 세계 제 2차 대전이 종료된 1945년 이후에도 지속적으로 유지되었다. 이처럼 소수연합정부가 지속적으로 구성된 가장 커다란 이유는 다수의 정당제도가 20세기 초부터 시작되어 오랜 시간동안 사회발전과 변화에 따라서 지속적인 군소정당이 출현하여 정치활동을 지속하였기 때문이다. 이러한 정치환경에 의하여 소수정당은 상호 협력의 필요성을 절실히 느끼고 있으며 정부구성을 위하여 정치철학을 기초로 정당 간 협력 체제를 구축하고 있다. 덴마크 정치체제에서 정당제도는 다당제도를 발전시켜왔다. 의회민주주의가 시작된 이후 1905년부터 1973년까지 약 70여 년 간 네 개의 정당이 핵심정당으로 덴마크 정치를 이끌었다. 핵심정당은 사회민주당 (Social Democrats: Socialdemokratiet), 사회자유당 (Social Liberal: Radikale Venstre), 보수당 (Conservatives: Det Konservative Folkeparti), 자유당 (Liberals: Venstre) 등이다. 이후 네 개의 정당은 더욱 분화되면서 발전하여 1973년 총선에는 10개의 정당이 경합하는 정치적인 지각변동이 출현하였다. 이들 군소정당은 정당이 새롭게 분할 발전되면서 현재의 다수당 체제를 구성하고 있다. 4대 핵심정당 이외 군소정당으로 현재까지 정치활동을 유지하고 있는 정당은 1958년에 설립된 사회국민당 (Socialist People's Party: Socialistisk Folketparti), 진보정당에서 분리되어 1995년에 창당한 덴마크국민당 (Danish People's Party: Dansk Folkeparti), 2008년에 창당한 자유연합당 (Liberal Alliance: Venstre Alliance), 세 개의 가장 진보적인 정당이 연합하여 창당한 연합리스트당 (United List: Enhedslisten) 등이다. 이외에도 1971년에 창설된 기독교민주당 (Christian Democrats: Kristendemokraterne)과 가장 최근인 2013년에 창당된 선택당 (Alternative: Alternativet)이 있다. 따라서 2016년 덴마크 내 정치활동을 공식적으로 수행하고 있는 정당의 총수는 10개에 달하는 매우 다양한 다당체제가 구성되어 있다. 덴마크 내각은 각 중앙부서 장관이 고유의 영역을 책임지는 강력한 전통이 오랫동안 유지되고 있다. 물론 내각의 정책결정은 합의를 기초로 하는 집단적 정책결정이 이루어지고 총리는 내각의 정책결정에 대한 전반적인 책임을 지게 된다. 중앙부서 간 정책조정은 특별위원회를 통해서 수행된다. 가장 중요한 특별위원회는 정책조정위원회 (Coordination Committee: Regeringens Koordineringsudvalg)로 총리와 6명의 장관으로 구성되며 매주 위원회가 개최된다. 이외에도 주요 위원회로는 경제문제위원회 (Committee on Economic Affairs), 안보위원회 (Security Committee), 임명위원회 (Appointment Committee) 등이다. 이외에도 덴마크 내각이 보유하고 있는 특성 중 하나는 주요정부 이슈에 관하여 매년 이틀 간 1회 혹은 2회 정부세미나를 개최하여 다양한 의견에 관하여 토론하는 소통의 장을 전통적으로 진행하고 있다.