지역기반형 도시재생을 위한 협력적 거버넌스 Greater University Circle InitiativeGUCU 사례분석을 중심으로A Research on Collaborative Governance for Community-based Urban Regeneration Focused on the Greater University Circle InitiativeGUCI

첫째, 민간이 행정의 대등한 협력 파트너로 인정받기 위한 초기 조건(Starting Conditions) 형성의 중요성이다. GUCI에서는 클리블랜드재단과 연구기관들을 비롯한 커뮤니티 조직들을 중심으로 공공기관과의 권력, 자원, 지식의 불균형과 비대칭을 극복할 수 있었다. 또한 앵커시설의 자원들을 효과적으로 활용함으 로써 도시계획 설계과정에서 행정이 추구하는 방향에 일방적으로 포섭되지 않고 주도권을 가질 수 있었다. GUCI에서는 막대한 재정력과 지역 네트워크를 보유한 민간 주체들이 주도하여 공공의 참여를 이끌어내었으며, 행정기관들은 민간의 요청에 따라 필요한 자원을 제공해 주는 보조적인 역할을 수행하였다. 둘째, 행위자들 간 협력을 촉진하는 데 있어 풀뿌리단체들의 긍정적인 기여이다. 대표적으로 Neighorhood Connection은 고립되어 있던 주민들 간의 대화를 촉진하고 초기에 이해당사자들 간의 신뢰를 형성하는 데 큰 역할을 하였다. 이를 통해 각 주체들이 서로의 입장과 수요를 더욱 잘 이해하게 되었을 뿐만 아니라 민간단체 혹은 주민들 상호 간에 고유한 활동 영역을 넘어 연대할 수 있는 접촉점을 찾을 수 있었다. 셋째, 투명한 정보 공개와 공정한 평가의 필요성이다. GUCI에서도 리더십 그룹 내부에서뿐만 아니라 이해당사자들에게 잠재적 영향을 미칠 수 있는 공적 의사결정 과정과 토의 내용들을 문서화함으로써 공 론장의 투명성을 제고하였다. 또한 향후 도시재생의 방향에 대한 구체적인 정보와 마스터플랜을 공유함으로써 거점 기관들뿐만 아니라 시민들도 GUCI가 지향하는 목표에 대해 인식할 수 있었다. 집행되는 기관별 예산 내역에 대해서는 각 이해당사자별로 회계 감사를 통해 공정한 감사보고서를 작성하였으며, 이 과정에서 클리블랜드 내의 취업, 적정주거, 가계소득, 교육수준 등의 지표를 측정해 왔던 중간지원조직(Intermediaries)들과 기술 제휴를 맺었다. 넷째, 도시계획 과정에 주민들의 의사를 반영하고 민관의 가용자원을 적절히 활용하기 위한 거버넌스 위원회와 시의회의 기능이다. GUCI 프로젝트들의 추진 과정에서 자칫 특정 지역의 주민들에게만 혜택이 돌아가고 행정자원이 불균등하게 분배될 수 있다는 우려에 대해 클리블랜드 시장 산하의 ‘도시계획위원회’와 시의회의 ‘지속가능개발계획위원회’를 통해 해결하고자 하였으며 도시계획위원회에서는 매달 공청회를 개최하여 시민들의 의견을 수렴하였다. 국내 사례들을 대상으로 한 문헌들은 주로 도시계획 과정에서 특정한 이해관계를 둘러싸고 발생하는 관계 부처와 민간주체 간 혹은 주민 당사자들 간의 갈등을 협력적 기제를 통해 어떻게 풀어나가는지를 검토하였으며(문채, 김광구 2006; 이희정, 최성은 2015), 중앙 및 지방정부와 주민협의체, 시민단체 간의 대립을 효율적으로 조정하고 상호 신뢰를 구축하기 위한 협의 모델과 정책적 개선방안을 제시하고 있다. 나아가 2012년부터 개정된 도시 및 주거환경정비법에 따라 주거환경관리사업이 본격화되면서 정부 주도의 전면철거 방식을 통한 재개발이 아니라 도시재생을 통한 동네 단위의 공동체 보존과 지역의 정체성 유지 방안들이 논의되고 있다. 또한 최근에는 마을 만들기 혹은 근린(Neighborhood) 단위의 도시재생 과정에 주민의 참여를 촉진함으로써 커뮤니티의 자치 역량을 강화하고, 구성원들의 권리의식과 효능감을 배양하는 동시에 공간의 개발과 관련한 주요 이해당사자들의 폭넓은 공식 비공식 네트워크 구축방안에 대한 논의가 진행되고 있다(남철관 2009; 양진철 2014). 2017년 문재인 정권의 취임 이후 ‘도시재생 뉴딜’은 기존의 뉴타운(New Town)식 재개발 사업을 대체할 수 있는 새로운 대안으로 주목받고 있다. 현 정부는 대선 당시 매년 10조 원, 5년간 50조 원의 공적재원을 투입하여 노후 주거지를 정비하고 공공임대주택을 확충하는 등 500곳을 재생하겠다는 공약을 제시하였 다. 또한 2013년 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생특별법)이 제정됨에 따라 ‘도시의 경제적 사회적 문화적 활력 회복을 위하여 공공의 역할과 지원을 강화함으로써 도시의 자생적 성장기반을 확충하고 도시의 경쟁력을 제고하며 지역 공동체를 회복(1조)’하는 정책이 국토교통부를 중심으로 논의되고 있다. 서울시 역시 이에 발맞추어 ‘2025 서울시 도시재생전략계획(2015)’을 통해 대규모 단지를 일방적으로 철거하고 새로운 구조물을 세우는 형태가 아니라 지역의 고유한 정체성과 특징을 보존하는 방식으로 도시재생의 기조를 모색하고 있다. 이에 반해 현재 한국의 도시재생특별법은 주로 국가와 지방자치단체의 자원과 역량을 특정 지역 혹은 공간 단위에 집중함으로써 사업의 가시적 성과를 극대화하는 것에 초점이 맞추어져 있다. 또한 도시재생 전략 및 활성화 계획의 수립과정도 중앙 및 지방 차원의 정부조직이 중심이 되어 심의와 평가가 이루어지고 있다(이재우, 유재윤, 최창규 외 2014; 박승기 2014). 민간주체의 참여 활성화와 주민의견 반영을 위해 도시재생지원센터와 도시재생위원회와 같은 거버넌스 기구를 제도화하였지만, 여전히 사업재원을 충당하기 위해서는 전적으로 공공의 자원에 의존할 수밖에 없는 한계가 상존한다. 또한 국가도시재생기본방침의 주요 시책에 ‘주민 역량 강화 및 공동체 활성화’를 명시하고 있지만, 대부분의 사업들이 국가 또는 지자체의 보조금이나 융자로 이루어지는 현 상황에서는 주민 주도성을 담보하는 실질적인 권한이 부여되지 못하고 있다. 이뿐만 아니라 관련 법령이나 정책의 우선순위가 바뀌는 경우, 재정, 금융지원이 일관성을 잃거나 장기적인 안목으로 민간의 전문 역량을 키우기 힘들다는 문제가 있다. 이와 같이 최근의 민관협력은 신자유주의적 기법의 도입과 시장원리를 통한 관료제 개혁의 과정에서 활용된 위로부터의 도구적 정책수단(예: New Public Management) 혹은 정부 행위자와 비정부 행위자 간의 형식적 상호 작용을 넘어 ‘다자적 거버넌스(Multi-Partner Governance)’를 지향하고 있다. 이는 국가(공공)기관, 민간영역, 시민사회, 로컬 커뮤니티를 모두 포괄하는 민관 파트너십, 민간사회(Private-Social) 네트워크를 통해 정책을 공동생산(Co-Producing)하는 체계를 일컫는다(Hirst 2000; Sirianni 2009). 이를 통해 도시재생 과정에서도 정부 주도의 문제해결형 혹은 동원형 모형이 내포하고 있던 민주적 결핍(Democratic Deficit)과 참여의 포괄성 및 형평성의 문제를 보완하는 동시에, 종전의 의사결정 과정에서 소외되거나 경시되어 왔던 여러 층위의 주체들이 협력적 거버넌스의 한 축으로 등장하게 되었다.