찾아가는 동주민센터 현황과 과제 정책의 전국화에 따른 점검 The Outreach Community Centers Initiative Policy Recommendations for Improvement

사회복지사무소 시범 운영 기간 중에 보건복지부 업무 범위를 뛰어넘는 거시적 차원의 사회복지 전달체계 논의가 새로이 시작되었다. 2005년 9월 국무조정실 주관 관계 부처 합동으로 발표한 ‘희망한국 21’을 근거로 주민 생활 지원 기능 강화를 위한 구체적인 준비가 진행된 것이다. 주민 생활 지원 기능 강화는 복지 수요와 정책이 지속적으로 확대되고 주민의 행정 수요가 복지 이외 주민 생활 편익 제공을 위한 수요로 다원화되고 있는 가운데 사회복지를 포함한 주민 생활 지원 서비스 행정 체계를 수요자 중심으로 개편하고자 한 것이다. 이를 위해 시군구와 읍면동에 상호 연계되는 추진 구조를 마련하였다. 시군구에는 통합서비스 조직인 ‘주민생활지원국’을 설치하면서 기존 통합조사팀과 서비스연계팀의 틀을 유지하여 복지행정 절차의 효율화와 서비스 전문성 제고를 기획하였다. 몇 차례 시도의 효과가 크게 가시화되지 않은 가운데 공공 전달체계 개편 요구가 지속되었고, 주요 실천 방법의 하나로 지자체가 주도하는 사례관리 사업이 추진되었다. 2011년 7월에 발표한 지자체 복지 인력 증원 및 사례관리 정책 방안이 그것이다. 2014년까지 사회복지공무원 7천 명을 단계적으로 충원하면서 읍면동에 약 70%를 배치한다는 계획과 함께 기존 시군구 서비스연계팀을 희망나눔지원단(가칭)으로 확대·개편하여 사례관리를 수행한다는 내용이다. 2012년 5월부터 모든 시군구에서 희망복지지원단을 운영하고 있다. 공공 부문의 사례관리 수행은 상담-자산 조사-급여 지급-사후 변동 관리라는 단선적인 복지행정 관행을 개선할 계기가 될 수 있다는 평가를 받는다. 그러나 지자체 내 적절한 수행 인력과 구조의 문제, 민간과의 역할 범위 설정 등의 한계를 안고 있다. 찾동의 모든 사업은 동주민센터에서 이루어지므로 동 단위 인력의 확보나 조직의 정비가 최우선적으로 중요하지만 동의 활동을 지원하고 정책을 추동한다는 입장에서 서울시와 자치구의 추진 체계도 매우 중요하다. 서울시는 정책 입안 단계에서부터 시와 구의 추진 체계를 비중 있게 다루었으며 협치와 협업을 근간으로 모델을 설계하였다. 여기에서 협치란 민관 간 의사 결정 체계를 의미하고, 협업은 행정부서 간의 소통 및 협력 체계를 의미한다. 서울시의 추진 체계를 보면 정책을 결정하는 최고 단위로 추진본부(본부장: 행정1부시장)를 두고 그 안에 추진운영위원회와 추진단, 추진지원단의 거버넌스 구조를 만들었다. 추진운영위원회는 시 각 행정 분야의 실·국·본부장 및 외부 전문가로 구성된 의사 결정·심의 기구이다. 처음부터 민간 전문가가 줄곧 위원장을 맡아 이끌고 있으며 실질적인 정책 의사 결정이 이루어지는 명실상부한 거버넌스 기구이다. 추진단은 행정 분야의 각 부서장(과장급)으로 이루어진 정책 집행 기구이다. 추진지원단은 민간 분야의 경력자로 이루어진 정책 지원 기구이다. 여기에서 지원이란 행정의 보조자를 의미하는 것이 아니다. 찾동의 사업은 ‘비전 체계상 추진 방향’에서 4가지 영역으로 구분되어 제시된다. 첫째는 주민을 찾아가는 복지·건강, 둘째는 주민을 위한 통합서비스, 셋째는 주민 중심의 행정 혁신, 넷째는 주민에 의한 마을 의제 해결이다. 각 사업 영역은 저마다 독자적인 의미와 내용을 갖고 세부 사업으로 구성되어 있지만 완전히 독립적으로 존재하는 것이 아니라 상호 연계·지지 체계로 엮어 있다. 마치 피라미드의 4면이 꼭짓점을 향해 서로 기대고 있는 것처럼 찾동의 4개 사업 영역은 ‘지역사회보장’과 ‘주민자치’라는 공동의 목표를 향해 연계되어 있다. 그리고 그러한 정책 목표와 각 사업은 핵심 가치라는 기반 위에서 작동한다. 각 사업 영역의 의미와 내용을 살펴보면 다음과 같다. ‘주민을 찾아가는 복지·건강’ 영역은 사회복지직과 방문간호사가 수행하는 사업군으로서 보편적 권리로서의 복지를 시행, 전파하고 사각지대를 발굴하며 취약 가구의 접점을 강화하는 등 선별적 복지를 튼튼하고 촘촘하게 시행하고자 한다. ‘주민을 위한 통합서비스’ 또한 복지 분야의 영역으로서 동 단위 사례관리·복지 상담 기능 등의 공공 보호 체계를 강화하는 한편, 주민 관계망을 통한 지역사회의 복지공동체를 연계하는 역할을 수행한다. ‘주민에 의한 마을 의제 해결’은 공동체와 주민자치의 영역으로, 주민 주도로 공동체를 조성하고 공공행정에 대한 주민 참여를 유도하는 사업으로 구성되어 있다. ‘주민 중심의 행정 혁신’은 제반 사업 영역의 추진을 위한 기반으로서 공무원의 인식이나 일하는 방식 개선, 동주민센터 공간 변화를 통한 주민과 공무원의 행동 양식 변화 등을 시도한다. 피라미드 모형에서 짚어 본 것처럼 각 사업 영역은 독자성을 갖는다. 그러나 지역의 사회보장 증진과 주민자치 실현이라는 목표 체계에서 보면 각 영역은 결국 전체의 일부라는 동질성을 가지며 각각의 세부 과제도 상호 연관성을 가질 수밖에 없다. 그래서 찾동의 각 사업 부서는 상호 긴밀하게 연계되고 협업할 수밖에 없다. 찾동별 6~7명의 복지·건강요원이 신규 직원으로 충원됨에 따라 기존 2개 팀에서 3개 팀으로 팀 증설이 필요한 상황이 되었다. 늘어난 1개 팀은 당연히 복지업무를 담당하되 기존 주민생활지원팀과의 역할 조정이 불가피하였다. 이때 서울시 찾동은 기존 팀과 신설 팀 간 업무 구분 없이 동일한 업무를 수행하는 모델을 제시하였다. 즉, 업무를 달리하여 복지 팀 2개를 나누는 것이 아니라 담당 구역(통)에 따라 팀을 구분하는 것이다. 이것은 찾동이 지향하는 협치적 운영, 주민과 현장 중심의 행정 구현을 위한 최적화 모델이라는 판단에서였다. 이러한 팀 모형은 필요한 인력의 충분한 확보, 충원된 인력의 타 업무 배치 등 유출 불가, 지역 주민을 찾아가고 소통하는 업무에서의 부서 간 구분 배제 등의 원칙을 전제로 한다. 초기에는 많은 자치구와 동에서 기존 공공복지업무를 담당하는 팀과 방문복지를 담당하는 팀으로 구분하여 운영하고자 하는 요구가 많았다. 그러나 2015~16년을 거치면서 업무를 나누는 것이 칸막이를 조장하고 방문활동 및 사례관리 등에 불리하다는 판단이 현장에서 나오기 시작했고, 결국 찾동의 철학과 가치가 실제로 정착되기 위해서는 서울시가 제시한 팀 모형이 적합하다는 것이 검증되었다. 찾동의 건강 분야는 크게 대상자를 찾아가는 부문, 건강위험군을 식별하는 부문, 위험군에 맞춤 서비스를 하는 부문이 있으며, 이를 통해 주민의 종합적인 건강증진을 추구하고 있다. 이 중 찾아가는 부문은 전체적으로 등록 대상자 1인당 1.9회의 가정방문이 이루어지고, 특히 어르신의 지속 관리율이 25%에 이르는 등 원활히 정착되고 있는 것으로 보인다. 건강 분야의 성과는 방문간호사의 활동을 통해 나타나는데 이들은 주민 대면 접촉의 첨병으로서 찾아가는 복지·건강 사업을 견인해 왔다. 정책 초기 보편방문율이 저조한 가운데 간호사에 대한 만족도(어르신 72점, 출산 가정 93점)는 높았으며(현대리서치연구소, 2016. p. 25) 방문간호사 활동은 외부와의 관계를 꺼리는 주민과의 접촉면을 넓히는 강력한 수단이기도 하다.