제2회 정부혁신포럼 미래지향적 정책을 위한 정부혁신 정책랩 디지털전환 사회적가치

혁신적 생각과 혁신적 계획의 단계는 혁신의 전 과정에서 그나마 쉬운 편에 속한다. 생각을 하고, 이 생각을 구현하기 위한 계획을 수립하면 된다. 물론 혁신적 ‘생각의 장애물’을 극복한 것을 전제로 할 때 가능하다. 혁신적 생각과 계획이 잘 세워질 수 있도록 생각의 장애물들을 제거하는 것이 필요하다. 그러나 여기에 딜레마가 있다. 혁신적 생각과 계획은 두 가지 경우에 실천이 비교적 용이하다. 하나는 혁신적 생각이 늘 잘 실천되는 과거의 경험을 갖고 있는 경우이고, 또 하나는 정반대로 혁신적 생각과 계획이 실천으로 연결되지 않는 경험을 가진 경우이다. 후자의 경우에도 혁신적 생각과 계획은 쉽다. 실천의 단계를 고민하지 않아도 되기 때문이다. 혁신의 생각과 계획 자체도 쉬운 것은 아니지만, 혁신의 실천 단계와 비교하여 수월한 편이다. 일단 큰 비용이 들지 않는다. 시간이나 노력도 많이 요하지 않는다. 그런데 혁신의 실천은 혁신의 생각과 매우 다른 차원이다. 혁신의 생각과 계획이 실천되기 위해서는 반드시 넘어야 할 장애물들이 있다. 예를 들어서 예산이 확보되어야 하고, 실천할 인력과 조직이 필요하다. 적극적으로 지지하는 사람들도 필요하다. 특히 정부 내에서 혁신을 추진함에 있어서 소요되는 예산, 조직, 인력이 확보되지 않는다면, 혁신은 계획으로 그치고 만다. 예산과 조직, 인력이 혁신 실천의 대표적인 장애물이다. 기존의 법도 혁신 추진의 장애물이고, 혁신에 필요해서 만들어야 할 법도 제정되지 않으면 결국 장애물이 된다. 혁신계획까지 동의하였던, 문제를 제기하지 않았던 부처나 혹은 관련 기관, 공무원들이 혁신실천 단계에서 본격적인 문제 제기를 한다. 그리고 혁신계획들은 실천단계에서 번번이 무너진다. 무수히 많은 혁신적 생각과 혁신적 계획들 중에서 혁신적 실천으로 까지 연결된 것들은 과연 얼마나 될까? 과연 10%나 될까? 혁신실천의 장애를 경험하면 경험할수록, 혁신적 생각의 장애가 늘어난다. 혁신적 생각과 계획은 형식적으로만 이루어지거나, 혹은 혁신적 생각과 계획조차 하지 않는다. 혁신적 생각과 혁신적 실천이 선순환의 고리를 만들어내지 못하고 악순환의 고리를 만들어낸다. 우리가 혁신을 추진함에 있어서 가장 경계해야 할 부분이다. 정부가 적극적 혁신을 강조하고, 혁신에 따른 실패나 문제를 면책하겠다고 해도 공직사회의 반응은 무반응에 가깝다. 적극행정에 따른 면책제도가 필요한 것은 맞지만, 이것 때문에 공무원들이 적극적으로 혁신활동에 나서는 것은 아니다. 공무원들은 이미 수도 없이 많은 경험을 하였다. 실패와 처벌의 리스크가 존재하는 혁신을 추진하는 것보다, 신토불이라는 비난을 감수하면서 혁신에 적극 나서지 않는 것이 근 30년에 이르는 공직생활을 더 안전하게 하는데 도움이 된다는 것을 알고 있다. 적극행정에 따른 면책을 받는 조건도 까다롭다. 적어도 혁신활동에 따른 리스크의 관리는 기관의 장에게 전적으로 위임하고, 사후적으로 발생하는 외부감사에 대해서도 면제되도록 하는 조치가 필요하다. 그렇지 않다면 적극행정 면책은 혁신 촉진을 위한 수단으로서 역할하기 어렵다. 기관장이 적극행정에 따른 리스크를 온전하게 책임져줄 수 있어야 기관 내에서 구성원들에 의한 과감한 혁신적 시도가 촉진될 수 있다. 정부혁신을 위하여 특정한 정부에 주어진 시간은 2년이 아니라 5년이다. 우리는 그 동안 5년을 충분히, 제대로 정부혁신을 위하여 활용하지 못했다. 늘 우리는 정부혁신을 위하여 주어진 시간은 단 2년이라고 단정하고, 이속에서 정부혁신을 논하였다. 2년이 지나면 정부혁신에서 손을 터는 일들이 반복되었다. 이젠 제대로 된 5년의 그랜드 정부혁신 사이클을 만들어야 할 것이다. 정부혁신의 사이클을 정상화시켜야 한다. 5년의 정부혁신 사이클은 단일의 사이클이 아니다. 그 속에는 작은 정부혁신의 사이클이 존재해야 한다. 1년 단위의 작은 정부혁신 사이클이 만들어지고, 이 작은 혁신의 사이클이 5년의 그랜드 사이클과 조화를 이루도록 한다. 5년의 그랜드 사이클 속에서 5개의 작은 혁신 사이클이 조화롭게 작동하고, 이들의 누적과 연쇄효과가 그랜드 혁신성과를 만들도록 해야 한다. 즉 5개의 작은 혁신 사이클들 간의 유기적인 연결고리가 존재해야 5년의 그랜드 혁신사이클이 완성된다. 각 행정기관 단위에서도 당연히 5년의 그랜드 혁신 사이클과 1년 단위의 작은 혁신 사이클의 마련과 추진은 필수적이다. 규범적으로만 보면, 정부혁신은 늘 있어야 한다. 국민을 위하여 정부가 존재하고, 국민의 기대와 요구는 일정한 것이 아니라 가변적이니, 당연히 정부도 이것과 연동하기 위하여 변화와 혁신이 필요하다. 그러나 사람이나 정부나 마찬가지이다. 1년 365일 24시간 혁신만 몰두할 수는 없다. 혁신의 집중기와 혁신의 휴지기가 반복된다. 다만 오랜 기간 동안 휴지기가 없기를 바랄 뿐이다. 그래서 정부혁신은 마라톤과 같다. 이 마라톤에는 장거리 마라톤과 단거린 마라톤이 결합되어 있다. 결국에는 장거리 마라톤에서 결승선을 통과해야 하지만, 이를 위해서는 수많은 단거리 구간의 마라톤에서 성공해야 한다. 빨리 달려야 하는 구간이 있고, 조금은 쉬면서 달려야 할 구간이 있다. 장거리 마라톤의 전 구간을 전력으로 질주하는 것은 불가능하다. 바람직하지도 않다. 적정한 전력질주의 구간과 적정한 휴지구간의 조화가 필요하다. 사회적 가치 지향적 정부혁신은 ‘지속가능한 혁신’을 강조한다. 종래의 정부혁신은 의도하지 않았지만 일시적이고 행사성 혁신이라는 비판을 받고 있다. 새로운 정부가 출범하면 의례적인 행사처럼 추진되는 것으로 비판을 받았다. 이와 같은 정부혁신에 대한 부정적인 냉소주의로 인하여, 정부혁신을 추진하는 주체나 혹은 대상이 되는 기관이나 공무원들 모두 정부혁신의 초기단계부터 의욕을 반쯤 상실한 가운데 정부혁신 활동에 참여하였다. 그리고 이 혁신은 정부가 출범한 후 2~3년 정도 지나면 시들해지고, 어느 누구도 관심을 갖지 않을 것으로 생각하였다. 정부혁신의 동력이 정권 내내 지속될 것이라고 생각하는 사람은 아무도 없을 것이라는 장담을 부정하기 쉽지 않다. 사회적 가치를 지향하는 정부혁신은 일시적이고 행사성이라는 비판을 받고 있는 정부혁신을 일상화함을 목표로 한다. 이를 위해서는 정부와 시민사회간의 상시적, 협력적 관계가 형성되고, 시민사회에서 일상적으로 이루어지는 다양한 사회혁신의 노력들이 정부혁신의 핵심 아젠다로 활용되도록 하여야 할 것이다. 주민참여예산제도를 먼저 보자. 솔직히 이 제도는 명칭은 매우 그럴듯하지만, 사실 주민공모사업에 다름 아닌가? 지방자치단체의 예산 중 일부를 배정하고, 여기에 주민들이 제안한 공모사업을 선정하여 소액의 예산을 배정한 것 아닌가? 물론 주민의 참여가 없는 것은 아니다. 의미있는 사업들도 많기 때문에 이 제도 자체를 저평가하는 것이 아니다. 혁신할 것이 많다는 것을 말하고자 한다. 지방자치단체의 예산서를 보자. 이 예산서를 제대로 읽어낼 수 있는 주민이 얼마나 있을까? 예산서를 만들고, 이 예산서에 근거하여 집행하는 공무원들조차도 예산서를 제대로 읽기 쉽지 않은 것이 현실이다. 주민참여예산제도가 제대로 되기 위해서는 먼저 주민이 충분히 읽어낼 수 있는 예산서가 있어야 한다. 퍼즐을 풀어내는 것이다. 이것이 전제되어야 주민들이 자치단체의 예산과정에 실질적으로 참여할 수 있다. 자치단체들은 1년 동안 수천억, 수조원의 예산을 집행한다. 그러나 공무원들도, 시민들도 그 막대한 예산을 사용한 결과 우리의 삶이 얼마나 달라졌는지 모른다. 여전히 자치단체가 발표하는 각종 지표들은 투입지표들이다. 아무리 성과지표를 강조해도 제대로 된 성과지표가 제시되지 않는다. 주민참여예산제도의 실질화와 국민참여예산제도의 도입은 예산권을 국민에게 돌려주자는 것이다. 물론 불가능한 일이다. 돌려줄 수는 없지만, 예산의 편성과정에서 국민의 생각들이 충실하게 반영될 수 있도록 하자는 것이다. 그러려면 역시 예산서를 국민이 쉽게 이해하고 읽을 수 있어야 한다. 극소수만 읽는 암호문이 아니라, 국민들이 쉽게 읽을 수 있는 예산서를 만들어야 한다. 그리고 그 예산서에는 예산의 집행으로 인하여 달라지는 국민의 삶의 질을 확인할 수 있는 핵심적인 성과지표들이 포함되어야 한다. 이를 위해 필요한 주민참여는 형식이 아니라 실질적이어야 한다. 실효성이 있어야 한다. 종전과 같은 참여에 대한 인식으로는 도저히 접근할 수 없다. 사회적 가치를 강조하는 정부혁신에서의 참여는 종전의 참여와는 정말로 확연하게 달라져야 한다. 그러나 이 수많은 과제들은 숫자도 많지만, 모두 일관성을 갖고 있는 것도 아니다. 심지어 본질적으로 서로 충돌할 수밖에 없는 과제들도 있다. 충돌되고 모순되는 국정과제들을 동시에 실천해야 하는 것이 대통령과 정부에 부여된 피할 수 없는 숙명이다. 그리고 이 국정과제들은 대통령과 소수의 장관들만으로는 해결할 수 없다. 수없이 많은 정부 조직과 공무원들, 정치권, 기업과 국민들이 함께 풀어갈 수 있어야 한다. 그러나 이들의 생각은 제각각이다. 생각하는 모든 것들이 다 다르다고 해도 과언이 아닐 것이다. 그래서 대통령은 이렇게 어렵고 복잡한 가운데 국정과제들을 효과적으로 추진하기 위하여 국정의 목표 혹은 가치를 초기에 정립한다. 국정을 운영할 대통령의 생각과 정부운영의 방향을 정권 출범 초기부터 제시한다. 수많은 국정과제들을 포괄하는 국정목표와 가치이기 때문에 단순할 수가 없다. 역대 정부에서의 국정의 목표들을 보면 의의로 일반적이고 상식적인 표현들이다. 그리고 이 표현들은 매우 넓은 개념들이서, 이 속에 수많은 하위의 개념들이 포함되어 있다. 때문에 경우에 따라서는 하나의 개념을 보는 사람마다 제각기 이해하고 해석한다. 그렇게 해도 큰 무리가 없는 경우가 많다. 혁신을 통한 엔트로피의 감소는 사회와 정부, 국가를 지속가능하게 해준다. 무엇을 통해서 엔트로피를 줄일 것인가? 어떻게 메말라가는 농토에 물을 공급할 것인가? 논에 물을 대기 위하여 많은 저수지들이 개발된다. 그러나 큰 저수지만 필요한 것이 아니다. 작은 저수지도 필요하고, 작은 우물이 필요할 때도 있다. 동네 구석구석을 연결시키는 물길도 필요하다. 혁신은 마른 펌프에 마중물을 붓는 것과 같다. 물 한 방울 나올 것 같지 않은 펌프에서 몇 번의 마중물로 지하에 숨어있던 물들이 시원하게 쏟아진다. 그 물이 마른 논과 밭들을 해갈한다. 혁신은 지속가능한 사회를 위한, 국민과 함께하는 정부를 위한 마중물이 될 수 있다. 작은 우물을 파도록 도와주고, 마중물이 필요하면 부어주고, 물길이 필요하면 물길을 내주어야 한다.