연구개발성과의 질적 평가체계 구축방안

과학기술에 정부가 개입하는 근거, 즉 과학기술정책이 존재하는 근거는 기본적으로 지식의 창출, 기술개발 및 적용이 외부성을 갖기 때문이다. 외부성이이란 이를 발생시킨 당사자의 손익에 포함되지 않는 혜택이나 손실이 제3자에게 귀속되는 상황을 의미한다. 국가연구개발활동은 민간기업이 연구개발활동을 외면하여 정부개입이 정당화 될 수 있는 영역으로 외부성외에 불가분성과 위험 등을 포함한다. 최근에는 진화론적 관점에서 국가연구개발의 필요성이 제기되고 있다. 기술진보는 경쟁과 연구개발의 다양성에 의하여 제고되기도 하는데 경로의존성과 고착효과로 인해 연구수행자는 기존 연구개발 패턴에 얽매이기 쉽다. 따라서 정부가 적극적으로 개입하여 연구개발의 다양성을 확보할 필요가 있다는 것이다. 또한 시장실패의 해소측면에서 국가연구개발의 당위성이 제기된다. 시장실패 현상은 과학기술개발과 관련한 R&D 활동을 민간기업 등의 시장에만 맡겨둘 경우, 사회적 수익이 사적수익 보다 큰 분야에 대한 R&D 투자가 감소하고 그 결과 사회적으로 모두가 필요로 하는 지식이지만 그 지식을 가지는 것이 특별한 이익이 되지 않는 분야에서 R&D활동이 이루어지지 않는 문제가 발생한다. 연구개발의 질은 연구성과라고 정리할 수 있다. 연구성과의 의미는 연구개발의 목적을 구현하기 위한 성과의 의미이기에 연구개발의 목적을 이해하여야 한다. 국가연구개발의 목적은 한마디로 공익을 증진시키는데 있다. 연구개발활동을 통해 지식을 창출하고 이를 생산활동 및 사회적 문제 해결에 활용함으로써 궁극적으로 국가발전에 기여할 수 있기 때문이다. 이러한 연구개발활동은 일반적 연구개발의 특성 때문에 성과측정이 어려운 것이 현실이다. 즉 첫째로 연구개발활동은 결과에 대한 불확실성이 상대적으로 높고 비구조화되어 있으며 불규칙적인 활동을 수반하고 있다. 둘째 연구개발활동은 많은 투자를 필요로 하며 투자의 회임기간도 장기적이고 실패할 위험성이 큰 반면 성공했을 경우 많은 이익을 가져다 주는 특징을 지니고 있다. 셋째 연구개발활동은 단계별로 그 특징이 다르게 나타나고 있는데 필요한 투자규모 및 위험성 등이 단계별로 다르다. 넷째 연구개발 활동은 상호의존성을 가진다. 하나의 연구개발과제는 다른 과제와의 상호 관계를 통해 그 과정에서 예기치 못한 효과를 나타내기도 한다. 다섯째 연구개발활동은 우연성을 지닌다. 위대한 과학적 발견이나 중요한 기술혁신이 다른 연구의 부산물이나 우연에 의해 이루어진 경우도 있다. 1980년대 이후 지식기반사회로의 패러다임 전환에 따라 전세계적인 무한경쟁의 시대에서 국가의 지속가능한 경쟁력를 담보하는 것은 지식자산의 창출, 활용, 확산하는 것이다. 이 경우 지식자산을 창출하는 영역은 R&D 영역으로 미래 성장잠재력을 담보하는 것이다. R&D는 일반적으로 단기간에 가치를 창출하기보다는 3-5년 이후 미래성장잠재력으로 가치를 창출한다(국내외 회계분야 연구보고서). 또한 R&D의 창출과 확산은 인적자산에 체화되기에 인력과 R&D의 연계측면의 정책도 최근 검토중이다. R&D 성과평가에 있어서도 R&D를 창출하는 프로세스 이해에서 출발하여야 한다. 즉 R&D를 실질적으로 수행하는 연구자의 역량과 열정에 따라 연구의 질적 성과 제고가 가능하다. 이는 연구자의 성과를 단순한 양적 성과 측정을 중심으로 측정하는 것 이 아니라 질적 연구방법에 대한 관찰과 접근방법에 대한 이해가 필요하다. 우리나라의 국가연구개발 성과평가제도는 1980년대까지는 연구과제평가 중심이었으나, 1990년 이후 국가연구개발사업이 부처별로 확대 및 다양화되면서 사업과 기관에 대한 평가 제도를 도입하게 되었다. 1997년 4월 ｢과학기술 혁신을 위한 특별법｣제정을 시작으로 1998년 4월에는 국가연구개발사업 조사‧분석 및 평가를 시범적으로 시행하였고, 1999년 1월에는 대통령을 위원장으로 하는 “국가과학기술위원회(이하 국과위)”가 출범하였다(조현대, 2015). 1999년 국과위가 설치됨으로 정부의 주요 과학기술정책 수립‧조정 및 국가연구개발사업의 심의‧평가를 담당하게 되었으며, 같은 해에 조사·분석·평가제도를 시행하였다.(이태근 외, 2014) 2001년 1월에는 ｢과학기술기본법｣이 제정되었는데, 이는 국과위 국가연구 개발사업의 조사·분석·평가의 법적근거(제12조) 마련이 되었다. 2004년 12월, 제18회 국과위 운영위원회에서는 주기적 평가제도 도입을 위해 시범 평가 실시와 관련된 내용을 상정하고 조사·분석·평가와 사전분석을 통합한 「종합조정」 제도 수립을 논의하였다(이태근 외, 2014). 이후 ｢국가연구개발사업 평가제도 개선방안｣이 2005년 5월 국과위에서 의결되었는데 주요내용은 부처의 자율성, 국과위 평가의 실효성 제고를 위한 부처 자체평가, 국과위 상위평가·특정평가 등의 체제 개편이다. 이를 바탕으로 ｢국가연구개발사업 등의 성과평가 및 성과관리에 관한 법률(연구개발 성과평가법)｣이 2005년 12월 제정되고 2006년 3월30일에 발효됨으로써 성과중심의 R&D평가 강화와 함께 국가연구개발사업 평가제도 개선방안(2005년 5월)의 법적 근거가 마련되었다. 성과평가의 기본원칙은 연구과제, 연구개발사업, 연구기관에 대한 평가 방법과 절차 등을 성과 중심으로 전환하는 것으로 연구 수행자가 사전에 성과목표와 지표 등을 제시하여 이를 토대로 달성 여부를 중심으로 평가하는 것이다. 이를 위해 후속적으로 표준성과지표 제정(2006년), 질적 지표 보완(2007년), 성과평가 표준지침 시범적용(2007년) 등을 추진하였다. 이명박 정부 출범 이후 2008년 2월에는 연구개발 성과평가법이 개정되면서 국가연구개발 평가 주체가 국과위에서 기획재정부로 이관되었으며, 이에 따라 특정평가와 상위평가는 기획재정부에서 시행하고 국과위에서는 그 결과를 보고하는 체계가 마련되었다. 2008년 이후 국가연구개발 평가는 3년 주기 평가로 전환되면서 이와 관련하여 부처의 부담 완화, 평가위원의 역할 재조정, 상위평가 방식 변화(메타평가 → 확인·점검) 등이 발생하면서 평가결과와 예산의 연계 강화를 추구하였다. 2011년 7월에는 R&D부문 평가에 대한 주체를 다시 기획재정부에서 상설 행정위원회로 새로이 출범한 국가과학기술위원회로 이관하는 연구개발 성과평가법을 개정하여 자체평가의 자율성, 합리성 강화와 함께 개방형평가 등 평가 과정에 외부 전문가 참여를 넓히고, 평가 결과 공유 및 협력을 강화하는 등의 노력이 진행되었다(이태근 외, 2014). 이후 2011년 제2차 기본계획이 마련되면서 평가 관점이 좀 더 장기적이고 간접적인 성과까지 아우르는 사업 효과성과 결과들을 평가하는 방향으로 확대되었다. 박근혜 정부 출범 이후 2013년 3월 정부조직법이 개편되면서 연구개발 성과평가법이 재개정되었고 R&D부문 평가주체를 국과위에서 미래창조과학부로 이관하였다. 최근 정부의 국가연구개발사업 평가 동향을 보면 성과 중심으로 평가하면서도 특히 질적 평가중심으로 추진되고 있다. 박근혜 정부에서 창조경제를 기조로 하면서 연구개발투자의 성과 창출 극대화와 연구개발 투자의 효율화를 위해 정부 연구개발사업에 대한 양적 평가보다 질적 평가를 강조하면서 창의적이고 도전적인 연구문화 확산 및 우수성과 창출 촉진을 추진하였다(조현대, 2015). 2015년 연구개발 성과평가법 제정과 함께 성과중심의 성과평가 제도 도입·정착되어 왔으며 양적 달성도 보다 질적 우수성 중심의 평가를 강조하며 정부는 제3차 국가 연구개발 성과평가 기본계획(2016∼2020년)을 수립하여 연구자 중심의 평가체계 구축, 우수성과 견인을 위한 성과평가 역할 재정립 방안 등을 제시(2015년 3월)하였다.