한국관광정책Korea Tourism Policy 2017 가을호 통권 69호

외국인관광 도시민박업은 2011년도에 제도화되었고, 관광진흥법상 “도시지역의 주민이 거주하고 있는 주택을 이용하여 외국인 관광객에게 한국의 가정문화를 체험할 수 있도록 숙식 등을 제공하는 업”으로 규정되어 있다. 정의에서 살펴 볼 수 있듯이, 외국인을 대상으로만 숙박을 제공할 수 있고 영업일수의 제한은 없으며 집주인의 직접 거주가 필수적인 요건이다. 아래에서 볼 수 있듯이, 2012년 최초 지정된 외국인관광 도시민박업의 수는 전국적으로 257개소에서 2016년 1464개소까지 증가한 것을 볼 수 있다. 지역적으로 살펴보면, 2016년 기준 대다수의 업소는 서울(890개소)과 부산(133개소)과 같이 관광객들의 방문이 많은 대도시에 집중되어 있고, 충남, 충북, 울산, 대전과 같은 광역지자체는 5개소 미만으로 매우 미미한 수준에 머무르고 있다는 것을 알 수 있다. 국내 공유숙박의 한 유형으로 볼 수 있는 외국인관광도시민박업이 지니고 있는 문제점은 크게 3가지 유형(법제도위반, 사회적갈등, 거래상위험)으로 구분할 수 있다. 각 문제점의 유형을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 법제도위반의 문제점은 여러 언론기사를 통해서도 빈번하게 제기되고 있는 부분으로서, 미등록 운영업체 또는 등록후 편법 운영의 문제라고 볼 수 있다. 일부 언론에서는 2016년 기준 서울에서 운영 중인 미등록 공유숙박업(미등록 상태에서 공유숙박 중개플랫폼을 통해 객실판매)의 수는 등록업체의 3배에 이를 정도로 심각한 상태에 있다고 주장할 정도로 미등록 업소의 규모가 지속적으로 증가하고 있다. 미등록의 원인은 크게 두 가지로 볼 수 있다. 오피스텔이나 고시원과 같이 등록 자체가 불가능한 건축물의 객실을 판매하는 경우가 있고, 등록 가능한 건축물이기는 하나 세금을 회피하기 위한 목적 또는 행정적인 등록과 정기적인 점검에 대한 거부감에 의해 등록을 회피하는 경우이다. 등록후에도 법 으로 외국인만 투숙이 가능하지만 내국인 투숙객을 대상으로 공공연하게 영업을 하는 등의 편법 영업에 대한 문제 또한 지적되고 있다. 국내에서 공유숙박의 성격을 지니고 있는 외국인관광 도시민박업과 관련한 현재 또는 잠재적 위험요소들은 해외의 여러 도시들에서도 유사하게 나타나고 있고, 도시별로 이러한 문제에 대한 대응책이 제시되고 있다. 독일 베를린의 경우에는 에어비앤비를 통해서 급속하게 증가하는 공유숙박에 대한 강력한 통제 정책을 도입하고 있다. 2016년 주택불법전용금지법(ZweckentfremdungservotGesetz)을 통과시켜 관광객 숙박이 주가 되는 단기임대(2달 이하)에 대해서 집소유주가 주거공간의 50%이상을 점유하는 상황에서만 임대가 가능하도록 허용하였고, 이외에는 원칙적으로 단기임대업을 금지하고 있다. 이를 위반한 소유주 또는 임차인에게는 약1억3,000만원에 달하는 벌금을 부과하기로 결정하였다. 이렇듯 강력한 금지정책의 배경에는 에어비앤비를 통한 공유숙박이 베를린 시민들의 주거환경을 심각하게 훼손(임대료 상승, 주거공간 부족 등)하고 있다는 판단이 자리 잡고 있다. 로스앤젤레스는 호스트가 연간 최소 6개월 이상 실거주하는 개인소유의 주택에 한해서만 연간 120일 이내의 단기임대영업이 가능하도록 하고 있으며, 연간 120일을 초과하여 영업시에는 초과영업일당 $2,000의 벌금을 부과하고 있다. 주목할 만한 부분은 공유숙박을 이용한 고객에게 총 이용금액의 14%에 해당하는 숙박세(Transient Occupancy Tax)를 부과하고 있으며, 이는 공유숙박 중개플랫폼(에어비앤비)업체가 호스트를 대신해서 시 당국에 납부하게 되어있다. 하지만, 미국의 모든 도시들이 이와 같이 강력한 규제정책을 실시하고 있는 것은 아니다. 캘리포니아주에 위치한 말리부나 팜스프링스와 같은 유명 휴양지들에서는 호스트 거주의무가 없고 영업일수의 제한 또한 없는 것으로 나타났다. 즉, 각 도시들의 주거 상황이나 관광산업에 대한 의존도와 같은 영향요인에 의해서 공유숙박에 대한 규제정책이 마련되고 있다는 점을 엿볼 수 있다. 외국인관광 도시민박업과 같은 공유숙박의 문제는 단순히 숙박시설의 합법 여부나 서비스 개선의 방향에 국한될 수 없는 영역으로서 기존 호텔산업과의 경쟁문제뿐 아니라 도시 전체의 주거문제와 깊숙하게 연관되어 있는 것으로 볼 수 있다. 앞서 살펴보았듯이, 관광객의 수요가 많은 유럽이나 북미의 주요 도시들에서는 관광객들을 대상으로 하는 공유숙박과 도시의 주거문제와의 연계성에 주목하여, 공유숙박에 대한 통제 노력이 강화되고 있는 상황이다. 물론, 공유숙박에 대한 관리와 감독의 방향과 범위는 각 도시가 처해있는 상황에 따라 다르게 적용되고 있다. 이러한 점을 고려하여 보면 외국인관광 도시민박업으로 대변되는 국내 공유숙박에 관해 진지한 정책적 논의가 필요한 상황이라고 볼 수 있으며, 현재 제기되고 있는 문제점들에 대응해서 고려해야할 정책적 방향을 제시해보면 다음과 같다. 여섯째, 관광교통에 대한 이해가 필요하다. 우리나라의 경우 수도권에서의 광역교통망은 잘 되어있으나 지방간 연계 또는 지방내 관광지로의 지역교통망은 상대적으로 열악한 편이다. 관광은 시간을 요하는 행위이며 관광지까지 이동하는데 걸리는 시간이 길면 그로 인해 사람들은 시간의 제약을 느끼고 그만큼 사람들의 선택지를 좁히게 만든다. 특히 관광교통적 시각에서 보면 주말과 공휴일의 차량 이동이 중요하며 자동차가 아니라 사람 중심의 이동이 중요한 부분이다. 이런 점에서 미국의 HOV(high occupancy vehicle) 제도가 참고할만한 사례이다. 이 제도는 주중 또는 주말의 교통 혼잡시간에 두 명 이상의 사람들이 타고 있는 차량만 이용할 수 있는 차선을 만들어 교통 혼잡을 줄이고 있다. 물론 미국과 같이 대중교통이 발달되지 못한 곳에서 사용하는 제도이기는 하지만 대부분의 사람들이 여행을 할 때 대중교통이 아니라 개인 자동차를 이용하고 있는 현실을 보면 한번쯤 고민할만한 대안 중의 하나라고 볼 수 있다. 이 문제가 교통혼잡과 연계되면 관광참여에 더 큰 장애로 발전한다. 일반적으로 휴가가 집중될 경우 교통 혼잡 등으로 인해 평소보다 더 많은 시간비용이 소요되기 때문에 시간적 장애로 인해 관광참여선택이 제한될 가능성이 더 높아진다. 아직까지는 주중보다는 주말여행객이 더 많은 현실 여건을 고려할 때 교통혼잡으로 인해 시간적 장애를 느낄 가능성이 더 높다. 따라서 시간적 장애요소의 완화라는 측면에서도 휴가를 분산시키는 제도와 관광교통인프라의 확충이 매우 중요하다. 더불어 우리나라 교통정책수립에 있어서도 관광교통에 대한 고려와 인식 전환이 필요하다. 현재 우리나라의 광역교통망의 핵심은 대중교통의 확대에 있으며 주말 고속도로 전용차선도 이러한 정책의 연장선상에 있다. 2016년 국민여행실태조사에 따르면 국내여행시 또는 관광여행시 주로 국민이 주로 이용하는 교통수단은 자가용(각 74.1%, 72.0%)이다. 숙박여행의 경우에는 이 비율이 76.2%와 74.6%로 더 높아진다. 결과적으로 관광교통 수단으로서 대중교통의 이용률이 현재보다 획기적으로 높아지지 않는 한 현재의 대중교통정책이 확대되면 확대될수록 대중교통 활용률이 낮은 국내관광참여는 더 제약을 받을 수 있다.