조세지출제도 국내외 동향 및 시사점

또한, 정부는 정밀한 분석을 위해서 세법개정안 초안 발표시 다수의 법안내용이 포함되어 분석이 가능하도록 하고자 하였고, 투명성을 강화하기 위해 기존 영향 분석보고서(IS, Impact Assessment)를 조세정책에 적용하여 조세영향분석서(TIA, Tax Impact Assessment)로 발전․전환시키고, 투명성을 위해 조세정보 및 영향분석서(TIIN, Tax Information and Impact Note)를 도입하였다. 특히, 조세영향분석서(TIA)는 정부가 도입하고자 하는 조세 및 국민보험기여금 등의 정책변화에 대한 영향을 평가하고, 정책결정과정을 공개하여 투명성을 높이는데 의의가 있다고 할 수 있다. 조세정보 및 영향분석서(TIIN)는 TIA 중 핵심요소들을 요약하여 정부가 제시한 조세정책변화의 목적과 파급효과 등을 국민들에 알리는 데 그 의의가 있으며, 예산안과 함께 제출되는 재정법안(Finace Bill)에 동 보고서도 포함하게 되어 있다. 2011년 예산안이 제출된 2010년에 최초로 TIA와 TIIN이 작성되었으며, TIIN은 2010년 12월 9일에 재정법안과 함께 국회에 제출되었다. 세입법률안에 대한 영향분석서(IA, Impact Assessment)의 경우, 크게 ① 정부개입 및 정책선택사항 요약 ② 분석 및 근거 요약 ③ 분석내용(요약) ④ 특정 영향 평가항목 등으로 구성되어 있다. 1장에서는 보고서 작성의 기본사항(담당부서, 제도명칭, 담당자, 연락처 등)과 정부의 개입이유, 정책목적, 목적으로 달성하기 위해 검토된 정책사항들, 동 정책의 향후 평가시기 등을 요약하여 설명하게 된다. 2장 분석 및 근거 자료를 요약한 부분에서는 비용, 혜택, 추정시 주요가정, 추계기간, 정책의 적용 범위, 효력 발생 기간, 집행기관, 연간집행비용 등의 내용을 간략하게 혹은 단답형으로 기술하고 있다. 실질적인 분석내용을 포함한 3장에서는 정책목표 및 정부가 의도 한 효과, 사용 자료 및 근거, 고려된 정책들, 정책비용, 산업에 미치는 효과, 수행 계획, 검토 및 평가 등에 대해 좀 더 상세하게 설명하게 된다. 그리고 4장에서는 3장의 검토 및 평가 항목을 12가지 항목으로 나누어 가부(可否)만 기재하게 된다. 본 보고서에서 검토한 TIA 보고서의 경우 통상 10~20장 내외 규모로 작성되었으며 3장 분석내용을 제외한 나머지 장은 1장 미만으로 작성되었다. 조세지출 전체 규모를 통제하기 위해서는 평가제도와는 별도로 총량적 제한제도 도입을 검토해 볼 수 있을 것이다. 독일의 경우 법률안에 대해 효율성 형평성․환경문제 등 다양한 항목에 걸쳐 사전평가를 수행할 뿐만 아니라 특정 조세감면을 확대할 경우 다른 항목의 보조금을 축소하는 등의 페이고 원칙 하에 제도를 운용하고 있다. 일본의 경우 구체적으로 조세지출 규모에 대한 양적 제한을 두고 있지는 않지만 재정건전화 목표내에서 운용하고 있고, 네덜란드는 규범적이기는 하지만 새 정부 출범 시 집권 기간인 4년내 지출과 세입금액을 정하는 연합협정(coalition agreement)을 마련하여 구조적인 감세나 신규 조세지출 도입 등을 제한하고 있다. 신규 조세특례의 경우 에너지 등 일부 산업에 한하고 있는 독일의 사례에서와 같이 도입 목적을 한정하는 방식으로 항목수 증가를 제한하고, 운용되는 조세특례에 대해서는 제도 개정 시 의무적으로 제도를 축소하거나 재정지원으로 전환하는 등의 감면액 제한을 고려해 볼 수 있다. 이외에 조세지출관리 등과 관련하여 몇 가지 세부적인 사항들을 검토해 볼 수 있다. 우선 비용추계 형식을 간소화하되, 중장기적으로 분석기법을 고도화하는 방안이다. 미국은 법률안의 비용추계서에 대해 1~2장의 결과값을 주로 공개하고, 비용 추계 과정은 의원실 또는 위원회에서 원하는 경우 설명하는 형식을 취하고 있다. 반면 우리나라에서는 비용추계서 상에 추정을 위해 필요한 전체 및 추계과정 등을 상세히 밝히고 있지만 그 내용이 전문적이라 다소 이해하기 어려운 부분이 있고, 법안심의과정에서는 추계 결과값만을 주로 표기하고 있다. 따라서 비용추계서를 일반 국민이 이해하기 쉬운 방향에서 좀 더 간소화할 필요가 있어 보인다. 미국에서 는 2015년 개정된 하원규칙에 따라 기존의 거시경제효과 분석을 폐지하는 대신 국가경제에 미치는 영향이 큰 개정안(major legislation)에 대해서는 법률안에 따른 경제주체들의 행태(behavior) 변화 등을 감안하는 거시경제효과를 비용추계서에 반영하도록 하고 있다. 국회예산정책처에서도 세율 변화에 따른 정태적 효과(거래량, 고용량 등)를 반영하여 비용추계하는 경우가 있는데, 이러한 분석을 위해 정량적 분석이 가능한 계량모형을 개발하는 것이 필요할 수도 있다. 독일은 주요 조세지출항목에 대한 평가를 퀼른대학 공공경제연구소 등 외부 민간기관에 의뢰하였으며, 쾰른대학 등이 독일 재무부에 제출한 “2009년 조세특례 평가보고서(Evaluierung von Steuervengünstigungen)”를 참고하여 독일의 조세지출 평가절차 및 내용 등을 살펴보고자 한다. 동 평가보고서에 따르면, 조세지출제도는 제도마다 형태와 목적 등이 매우 다양하기 때문에 일반적인 평가체계를 개별 항목에 공동으로 적용하였고, 일반 체계에 적용하기 어려운 항목에 대해서도 개별 특성을 통제하기 위해 노력하였다. 일반적인 체계는 ① 시장경제 하에서 보조금과 조세지출의 역할이 투명한 이해(Transparent understanding)를 바탕으로 하는 것 ② 동등한 평가기준(Equivalent Quality Standards)이 도입되는 것 ③ 경제지표와 사용되는 지표 간에 호환성(Comparability in the economic indicators and benchmarks used)이 구축되는 것 등을 목표로 하였다.