2014년 남북법제 연구보고서

소유권을 구성하는 권리는 흔히 사용권, 처분권, 수익권 세 가지가 일컬어 지는데 이것들을 누구에게 귀속시키느냐에 따라 토지제도는 달라진다. 세 권리 모두 민간이 가지면 토지사유제가 되고 세 권리 모두 공공이 가지면 사회주의적 토지공유제가 된다. 사용권은 민간이 갖고 수익권은 공공이 가질 경우 토지가치공유제가 되는데, 이는 처분권의 귀속에 따라 다시, 처분권을 민간이 갖는 토지가치세제와 공공이 처분권을 가지면서 사용권을 가진 자에게 한시적으로 처분권을 맡기는 토지공공임대제로 나뉜다. 토지공공임대제와 관련해 토지투기를 방지하고, 통일이후 북한지역의 대대적인 인프라 마련을 위한 자원조달, 통일직후 구입비용이 부족한 실질적인 이용자보다 잉여자금을 가진 소수에게 배분되는 문제점 등을 해결할 수 있는 점에서 긍정적으로 검토해볼 필요가 있다고 생각된다. 토지공공임대제가 도입된다면 그에 따라 농지개량사업 등의 참여주체에 대한 규정도 개정이 필요할 것이다. 다만 여기서는 부수적인 논의이므로 생략하고자 한다. 사적소유 형태로 합의가 이루어진다면 기존의 구 농촌근대화촉진법상의 토지소유권 등 관련 규정은 그대로 적용될 수 있을 것으로 보여진다. 2000년대 들어서는 그 동안 중앙정부 주도의 농어촌 정비 및 개발방식에서 벗어나, 지방자치단체가 주도적으로 참여하는 상향식 또는 중앙과 지방자치단체가 상호협력하는 개발방식으로 그 사업방식이 전환되었다는 점에 있다. 이 시기 주요 정책기조는 마을단위개발, 복지확충, 산업개발의 병행이었다. 이를 위해 중심마을 정비, 농촌관광, 신활력사업유치, 도시민 유치를 비롯하여 농어촌 주민의 삶의 질을 향상시키고 하는 제반 정책의 종합적 수행체계를 갖추었다. 그리고 농어촌 주민의 삶의 질 제고 등을 위하여 농촌관광개발사업, 노동교류사업, 향토자원개발사업, 농어촌정주지원과 지역간 교류촉진사업을 새로이 도입·운용하게 되었고, 농촌주민의 복지수준을 향상시키기 위해 농업인 자녀 학자금 융자사업과 농어촌 보건의료사업 확대 등의 조치가 수반되었다. 이 시기 이러한 정책들은 2000년대 중반 제정되어 현재까지 이어져오고 있는 ‘농어업인의 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법’, ‘어촌 어항법’, ‘국가균형발전특별법’의 탄생으로 가능하게 되었다. 농어촌 정비 및 개발지원 입법 중 가장 최근의 경향을 반영하고 있는 ‘농어업인의 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진법’에서는 2012년 개정을 통해 농어촌영향평가제도를 도입하였다. 최근 국내에는 규제영향분석, 환경영향평가, 성별영향평가 등 입법내실화와 입법적 규율의 수용도 제고를 위한 제반 조치들이 신설·운용되고 있다. 동 법에서 도입된 농어촌영향평가는 바로 이러한 최근의 경향을 반영한 조치라고 할 수 있다. 그리고 농어촌 정비 및 개발지원 분야에 최초로 도입된 제도라는 점에서 무엇보다도 큰 의의를 가진다. 동 법 제45조에서는 국가 및 지방자치단체는 국가 차원의 중장기 계획 및 소관 중요 정책이 농어촌지역의 경제·사회·문화·환경 등에 미칠 영향을 사전에 분석·평가하고 그 결과를 관련 정책의 수립·시행에 반영하도록 하고 있다. 농촌근대화촉진법 역시 통일이후 북한지역에 항구적으로 적용될 법제는 아닐 것이다. 남한 역시 1980년대 이후 변화양상에 따른 개정이 반영되지 않아 농촌지역의 발전이 부진해졌다. 다만 위에서 살핀바와 같이, 현재 북한의 농업 현황이 남한의 1970년대와 유사한 점에 비추어 볼 때, 통일직후 농촌 개발이 농촌근대화촉진법에 근거해 개발된다면 북한지역에 부족한 농업생산기반을 남한과 비슷한 정도로 끌어올리는데 기여할 것으로 생각된다. 한편 농촌근대화촉진법을 북한지역에 적용함에도 일정 한계가 존재하는데, 이는 동법 이후의 제․개정 양상에서 시사점을 찾을 수 있다. 즉 상기한 바와 같이 비약적인 농촌근대화 이면에는 난개발로 인한 환경 파괴와 지역불균형, 농업인의 복지에 대한 고려 미진 등의 문제가 남아 현재까지도 농촌문제의 일부를 이루고 있다. 따라서 북한지역에 적용할 농촌근대화촉진법에 있어서는 기본 추진사업은 그대로 유지하되 이러한 시행착오를 반영하여, 환경 및 복지에 대한 고려도 첨가하여야 할 것이다. 새마을운동 전과 후를 비교해보면, 농가소득은 1970년에 26만원이었던 것이 1980년 269만원으로, 쌀 생산량은 1962년 3,01만 톤이었던 것이 1980년 350만 톤으로, 전기보급률은 1971년 33%에 그쳤던 것이 1980년에는 98.9%에 달하였다. 한편 도․농간 소득격차의 경우, 남한은 새마을운동 시작 당시인 1971년에는 농가소득이 도시노동자의 79% 수준이었으나 1974년에는 드디어 104%로서 농가소득이 도시노동자가구소득을 추월하였으며, 이러한 현상은 1977년까지 계속되었다. 이런 성과가 10여년 만에 달성된 사례는 전 세계에서도 거의 유래가 없을 정도이다. 자본이 부족하던 1970년대 남한의 경제사정에 비추어볼 때 이러한 농촌의 성과는 더욱 놀라운 업적이다. 북한지역의 농업․농촌 현황의 열악성이나 남한과의 격차가 현재로서는 무척 크기는 하지만, 1970년대에 비해 늘어난 자본력이나 기술력 등을 감안한다면, 북한의 농업․농촌은 10년보다 더 단축된 시간 내에 생산성 증대 효과를 기대할 수도 있을 거라 여겨진다. 남한은 1973년부터 지역발전의 계기를 마련하기 위하여 농어촌지역에 새마을공장을 건설하기 시작하였다. 이러한 결과로 전국에 걸쳐 517개의 새마을공장이 지어졌는데, 88.5%에 해당하는 442개가 읍·면 단위의 농촌지역에 입지했다. 무엇보다도 새마을공장으로 인한 가장 큰 효과는 농촌 및 도시지역에서 많은 고용창출효과를 낳게 하였다는 점에 있다. 또한 새마을운동은 1971년부터 1978년 기간 중 연인원 457백만 명의 동원을 통해, 유휴노동력의 동원을 통한 자본형성을 실현케 했다. 북한에서의 농촌근대화촉진법 및 새마을운동의 이식 역시 이러한 고용창출 및 자본형성의 효과를 기대할 수 있을 것이다. 새마을운동이 조직화를 통한 교육이 중점을 이룬 만큼, 조직 운영 및 교육만으로도 많은 수의 유휴노동력 동원이 필요할 것이다. 또한 최근에는 농업의 6차 산업화를 통한 융합에 대한 관심이 증대되는 만큼, 향후 북한지역에 지어질 새마을공장은 이러한 추세를 반영한다면 지역 경제 발전에 지속적인 영향을 미칠 것이라 생각된다. 사회적 자본이란 구성원간 신뢰와 협동정신 등과 같은 제도적 역량 또는 사회적 능력을 의미하는 것으로, 물질적 자본 만큼 개발에서 큰 역량으로 작용하여 최근 그 중요성이 부각되고 있다. 특히 북한지역의 경우 오랜 기간의 사회주의 경험으로, 일과 성취를 통한 동기나 의식수준이 남한의 농민들과 차이가 크다. 사적소유에 대한 관념이 의식이 부족한 북한주민들로서는 갑작스러운 통일이 생존에 내몰리는 경험 또는 좌절을 줄 수도 있다. 따라서 원조나 투자에 병행하여, 주민들의 의식 개선을 통한 사회적 자본 축적이 절실하다. 새마을운동에서 자율과 경쟁은 중요한 추진원리이다. 모든 공동사업과 추진방법은 마을주민들이 자율적으로 결정토록 하였으며, 사업비의 일정 부분을 주민들이나 수익자가 부담토록 했다. 또한 ‘우수마을 우선지원 정책’에 따라 사업을 평가한 후 성과에 따라 차등 지원했다. 이러한 지원책은 마을 간에 선의의 경쟁을 불러일으켰고 주민들의 협동정신을 더욱 북돋우는 결과로 나타났다. 상대적으로 지원이 없거나 저조한 마을주민들을 각성시키는 계기가 되기도 하였다. 한 실증연구에 의하면, 농촌새마을운동에 대한 주민들의 가장 큰 참여 동기는 ‘우리 마을의 발전과 명예를 위해서’라는 공동체의식으로부터 유발되고 있는 것으로(64.0%) 나타났다.