통일정책연구 제22권 1호 2013

한반도 신뢰프로세스의 모색단계에서는 남북 양측이 상대방의 신뢰구축 의도를 탐색하게 되고 상대방을 믿을만한 대화상대로 받아들이게 된다. 그러기 위해서는 북한이 일방적으로 폐기선언을 했던 남북한 간 혹은 북한이 참가한 모든 국제적인 합의문을 준수하겠다는 의지를 표명해야 한다. 예를 들면, 남북기본합의서 준수, 정전협정 준수, 북한의 NPT 복귀선언, 한반도 비핵화 공동선언의 준수, 6자회담 공동선언 등을 준수하겠다고 선언하고, 핵시설 가동중단과 핵개발 중단, 핵실험 중단, 장거리 미사일 개발과 시험의 모라토리움을 선언할 용의가 있음을 밝혀야 한다. 이와 동시에 한국은 남북기본합의서와 한반도 비핵화 공동선언의 준수방침을 재확인하고, 남북대화에 착수하겠다는 의사를 밝힐 필요가 있다. 또한 한국이 적극적으로 나서서 북핵과 미사일 문제를 포괄적으로 해결할 방안을 모색하겠다고 천명할 필요가 있다. 또한 남북한이 트랙 1.5 혹은 트랙 2 방식을 통해 공동으로 군비통제세미나를 개최하고 한반도에서 군사분야 신뢰구축을 위한 전문가들의 의견을 광범위하게 청취하고 수집할 필요가 있다. 특히 유럽의 신뢰구축조치가 신뢰프로세스로 전환하는 데에는 전문가공동체의 활약이 컸음을 감안할 때, 남북한 전문가 군비통제세미나는 매우 유익할 것이다. 당국 간 상시 대화 채널의 구축은 남북관계의 제도화를 위해 필요한 과제이며, 호혜적 교류협력의 활성화는 쌍방 지향적 남북관계를 만드는 요체이다. 상호체제 인정은 남북기본합의서의 핵심 사안이지만 아직도 실현되고 있지 않다는 점에서 신뢰를 쌓기 위한 핵심적 요소라고 할 수 있다. 정치·군사적 신뢰구축 및 교류협력의 상호 보완적 발전은 지난 남북관계의 경험으로부터 얻은 교훈을 반영하고 있다. 서울·평양 남북교류협력사무소 설치는 남북관계의 진전에 따라서 그 실현 여부가 결정되겠으나, 남북관계의 안정화 및 제도화를 위해 남북 간 상주대표부 설치 이전의 기구로서 고려할 수 있는 대안이다. 둘째, ‘작은 통일에서 시작하여 큰 통일을 지향’ 과제는 “통일비전을 제시하고, 경제·환경 공동체 등을 추진함으로서 평화통일의 기반을 조성”하겠다는 것이다. 주요 추진계획으로는 다음의 것들이 제시되었다. 이상의 과제들은 남북관계의 발전과정에서 대북정책을 넘어 향후 통일의 기반을 구축하는 과제들로 평가할 수 있다. 이밖에도 여러 가지의 과제들을 제시할 수 있으나 적어도 남북한이 쌍방 지향적이고 상호성을 가지는 교류와 협력이 발전할 때 지속가능한 남북관계, 그리고 지속가능한 평화를 넘어 통일을 지향할 수 있는 것이다. 환경공동체 건설은 기후변화문제가 지구적 과제가 된 상황에서 한반도의 생태학적 발전을 지향함을 반영하고 있다. DMZ 세계평화공원 조성 과제는 2013년 5월 8일 박 대통령의 미 상·하원 합동 연설에서 그 희망이 피력되었다. 특히 남북한 내부와 남북관계, 한반도를 둘러싼 국제환경과 전반적인 국제질서의 변화 등을 고려할 때, 이러한 변화 요인을 반영하는 민족공동체통일방안의 계승·발전이 요청되었는데, 이를 주요 과제로서 포함시키고 있다. 셋째, ‘통일 대비 역량 강화를 통한 실질적 통일 준비’ 과제는 국내외적으로 통일 공감대를 확산하고 통일 대비 역량을 강화하여 실질적 통일준비를 내실화 하겠다는 것이다. 주요 추진계획으로는 다음의 것들이 제시되었다. 다음으로 ‘프로세스’라는 단어의 개념을 분석해 보자면, 위에서 설명한 ‘신뢰’라는 한반도적 특수성이 반영된 평화의 요소는 한반도평화를 구성하는 다른 요소들과 달리 점진적이고 단계적인 축적을 요구한다는 특징을 가진다. 남북한간 합의를 통한 제도적 약속, 교류협력을 통한 상호 영향력, 경제협력을 통한 이익의 창출 등은 특정 시점 혹은 사안을 계기로 발생하는 반면, ‘신뢰’는 매우 정교하게 프로젝트화한 단계적인 과정을 거쳐서 축적된다. 그리고 그러한 단계들이 궁극적인 한반도평화로 이어지는 것이기 때문에 ‘프로세스’라는 개념이 필요하다고 볼 수 있다. 남북한 관계 사이에는 예를 들어 비핵화문제, 경제협력 문제, 사회문화교류 문제, 국제사회와의 관계 문제, 인권의 문제 등과 같이 매우 다양한 영역들이 서로 중층적으로 교직되어 있기 때문에 특정 영역의 관계발전이 남북관계 발전을 지배적으로 주도하기 어려운 측면이 있다. 따라서 작은 평화들이 쌓여서 큰 평화를 이룩해 나간다는 차원에서의 정책 개발이 필요한데, 이러한 배경에서 프로세스 중심의 대북정책이 강조되고 있는 것이다. 따라서 북한의 여하한 도발에는 강력한 입장으로 대응하면서도, 동시에 유화국면 모멘텀을 확보하기 위한 노력 역시 포기하지 말아야 한다. 결국 합목적적인 대북정책의 구사가 필요하다는 의미인데, 대북제재의 메시지와 인도적 관계개선 필요성의 메시지를 명확하게 구분해서 전달하는 전략이 필요하다. 2013년 상반기에 걸쳐 북한이 야기한 ‘위기고조전략’에 우리 정부는 이러한 전략적 목표에 부합하면서 결과적으로 북한 리스크를 효과적으로 관리한 것으로 평가된다. 결국 한반도 신뢰프로세의 발전은 남북한 사이에 정치, 경제, 사회, 문화 등 다양한 영역에 걸친 대북한 관여정책이 남북한 사이에 ‘정교하고 복잡한 네트워크적인 결합’으로 이어지는 것을 의미한다. 이 과정에서 북한의 완전한 비핵화는 다소 긴 시간이 걸릴 것으로 예상되므로, 향후 국민적 합의를 전제로, 전략적 목적의 차원에서 경우에 따라 ‘핵무용론’ 및 ‘핵불용론’ 등의 내용을 포괄하는 입체적이고 복합적인 비핵화전략의 개발이 필요하다고 판단된다. 이상에서 검토한 바와 같이 한반도 신뢰프로세스는 탈냉전 이후 역대 정부의 대북정책에 대한 공과의 검토를 바탕으로 제시된 것이다. 그러나 역대 한국 정부의 대북정책이 이상적이고 합리적인 정책비전과 구상으로 시작되었더라도 실질적인 추진과정에서는 북한이라는 상대방으로 인해 정책목표가 제대로 실현되지 않거나 때로는 정치적 편의에 의하여 애초의 목표와는 다르게 추진되었다. 한반도 신뢰프로세스도 첫 발을 내딛기도 전에 어려움에 봉착하게 되었다. 그러나 남북대화가 시작된 1970년대 초 이래의 남북관계를 회고하면 신뢰를 만들어가는 과정은 끊임없는 인내와 창조적인 아이디어, 상황을 적실성 있게 활용할 줄 아는 정책적 신축성과 전략적 유연성 등이 필요함을 우리에게 교훈으로 주고 있다. 이러한 관점에서 한반도 신뢰프로세스가 성공적으로 추진될 수 있도록 하는 정책 추진 방향을 제시해본다. 우리 정부가 지금까지 추진한 대북정책의 경험에서 알 수 있듯이, 대북정책의 전개과정에서 발견되는 가장 큰 어려움의 하나는 정책 목표 집단(target audience of policy implementation)이 다면적이라는 점이다. 개별 정책은 각자 저마다의 고유한 정책 목표 집단이 존재하기 마련이어서, 조세정책의 경우 납세자, 노사정책의 경우 근로자, 교육정책의 경우 수험생 등 상대적으로 개별 정책이 추구하는 목표 집단이 존재한다. 그런데 대북정책의 경우 이러한 정책 목표 집단이 상대적으로 매우 복잡해서, 우리 내부의 국민, 북한의 집권세력과 일반주민, 그리고 미국과 중국을 핵심으로 하는 국제사회 등과 같이 최소한 세 가지 이상의 정책 목표 집단이 존재하고, 남북관계의 발전은 이들 집단의 공감이 전제가 되어야 추진될 수 있다. 설사 특정 어느 한 집단으로부터 반발이 예상되는 정책이라고 하더라도, 최소한 다른 정책 목표 세력들로부터 강력한 지지를 받거나, 혹은 장기적으로 특정 행위자의 반대가 다른 행위자들의 이해와 공감에 수렴하는 과정이 예견되어야 할 것이다. 예를 들어, ‘햇볕정책’ 혹은 ‘원칙 있는 대북정책’의 경우 국내, 남북한, 국제행위자 모두의 공감을 확보하는 데에 제약이 있었던 것이 사실이다.