노인복지정책 진단과 발전 전략 모색

노인 돌봄 정책의 시초는 양로시설 서비스이며, 이는 노인복지법이 제정되기 이전부터 무의탁 노인을 위한 국가 차원의 시책이었다. 양로시설은 노인돌봄서비스가 전문화되지 못한 시기에 노인의 주거, 생계, 돌봄 등의 기능을 수행하며, 가족이 없거나 기능할 수 없는 노인에 대한 보호서비스였다. 노인 돌봄 정책은 1981년 노인복지법 제정을 통해 법적 근거를 갖게 되었으나, 여전히 부양가족이 없는 빈곤한 노인을 대상으로 하는 시설 서비스가 중심이었다. 노인 돌봄 정책은 1990년 이후부터 시설과 재가서비스의 체계를 갖추고, 시설 서비스도 거주와 보호가 분화되고 전문화되는 형태를 보이기 시작했다. 1989년 노인복지법에서 재가복지서비스를 제시하고, 이를 통해 지역을 기반으로 하는 서비스가 제공되었으며, 1993년 재가복지서비스가 가정봉사원파견서비스, 주간보호서비스, 단기보호서비스로 세분화되었다. 또한 1997년 노인전문요양시설이 법적으로 근거를 갖추게 되었다. 지속적으로 노인복지정책의 구심점이 되어 온 보건복지부 소관 노인복지예산의 변화를 살펴보면, 노인복지예산이 지속적으로 증가하였음을 볼 수 있다. 이는 지난 20년간 노인인구의 증가와 더불어 새로운 정책이 도입되었기 때문이다. 특히 2004년에 시작된 노인일자리사업은 노인복지예산이 증가한 계기가 되었으며, 2005년의 13개 노인복지사업비의 지방이양이 이루어짐으로써 약간 감소하였지만 2006년 다시 반등하였다. 이러한 증가세는 2008년을 분기점으로 하여 급격해졌는데, 이는 기초노령연금제도와 노인장기요양보험제도가 도입되었기 때문이며, 2014년 기초연금제도가 시행되면서 한 번 더 대폭 증가하였다. 이러한 노인 1인당 보건복지정책사업 수혜 금액은 연간 2,055,681원으로 추산되고 있다. 한편, 노인복지예산 구성의 변화 실태를 살펴보면, 2008년을 기점으로 여가·문화·기타 영역에서 소득·건강 영역으로 노인복지정책의 중심축이 바뀌었음을 볼 수 있다. 초기에는 여가인프라 구축 관련 예산이 큰 비중을 차지했지만 2007년 이후 노인복지정책의 관심이 노인소득보장과 노인의료보장으로 집중되는 경향이 나타나는데, 특히 예산 규모 및 증가 폭이라는 측면에서 노인소득보장 영역이 두드러진다. 2007년부터 2015년까지 노인의료보장 영역은 3배(2,050억 원 → 6,296억 원), 노인일자리 영역은 4배(845억 원 → 3,442억 원) 증가한 반면, 노인소득보장 영역은 33배(2,268억 원 → 7조 5,893억 원)로 폭증하고 있어 증가 폭과 규모면에서 월등한 우위를 보여 주고 있으며, 이는 기초연금의 영향에 기인한다. 우리나라 노인의 2명 중 1명은 빈곤하다. 이는 OECD 가입국에서 1위이며, OECD 평균 노인 빈곤율보다 3배 높은 수준이다. 이러한 국가 비교가 아니더라도 우리나라 노인의 31.4%8)는 최저 생계비에도 못 미치는 소득으로 생활하고 있으며, 우리나라 전체 인구의 절대 빈곤율 7.7%에 비해 약 4배 높은 수준이다. 따라서 현 노인의 노후소득보장 정책의 목표는 빈곤 해소에 두어야 할 것이다. 그리고 우리나라 국민의 가족 가치관 변화와 우리 국가의 복지 수준 발전 단계에 맞추어, 노후소득보장은 사적 지원 체계보다는 공적 지원 체계 중심으로 설계되는 것이 바람직하다 할 것이다. 따라서 본 장에서는 노인의 빈곤 해소를 목표로 공적 노후소득보장제도의 현황을 살펴보고 정책 진단을 실시하고자 한다. 그리고 궁극적으로 노후소득보장 정책의 개선 방향을 모색해 보고자 한다. 빈곤이라는 사회적 위험으로부터 노인을 보호하기 위한 다양한 제도적 기반이 존재함에도 불구하고, 우리나라 현 노인 세대의 빈곤율은 OECD에서 가장 높은 40%대이다. 이는 OECD 평균 노인 빈곤율 보다 3배 이상 높다. 따라서 우리나라 노인의 소득보장 정책은 최소한의 생활 수준을 보호해 주어야 한다는 관점에서 빈곤 완화에 정책 방향성을 둘 필요가 있다. 또한 노인 빈곤율이 높다는 것은 현 노후소득보장 정책에 추가적인 개선이 필요한 것으로 해석할 수 있다. 한편 우리 정부의 사회 복지는 최소한의 국가 지원을 유지하고, “복지 제도를 도입하더라도 경제 성장을 위한 시녀적(Handmaiden) 역할과 기능을 강조”한 것으로 평가되고 있다(이정기 등, 2015, p.16). 노후소득보장 정책은 재정이 투입되는 공공 부조보다 사회보험 중심으로 발전하였다. 또한 사회보험 또한 보험료의 지불 능력과 정부의 소득 파악을 감안하여 직장 근로자 중심으로 발전하였다. 따라서 사회보험의 필요성이 더 큰 저소득층은 사회보험의 사각지대로 존재하는 결과가 초래되었다. 본 연구에서 다루는 노인의 소득보장정책은 공적연금과 기초연금, 공공부조이다. 공적연금은 국민연금제도와 특수직역연금제도(공무원, 사립학교 교직원, 군인)이며, 기초연금은 기초연금제도, 공적부조는 국민기초생활보장제도이다. 이 중 국민기초생활보장제도는 국민 전체를 대상으로 하는 제도이지만, 현 노인의 노후소득에서 중요한 역할을 하고 있기 때문에 본 연구의 범위에 포함하고자 한다. 반면에 퇴직연금과 개인연금, 주택연금과 농지연금은 본 연구에서 다루지 않는다. 퇴직연금제도와 개인연금제도는 개인 스스로 노후의 경제적 준비를 할 수 있도록 지원하기 위해 마련된 제도로, 비교적 최근에 정책적 개입이 이루어지고 있기에 가까운 시일 내에 일정 규모 이상의 노인이 수혜 대상이 되기 어렵기 때문이다. 사업장 근로자를 가입 대상으로 하는 퇴직연금은 2005년 근로자퇴직급여보장법의 제정으로 시행되었으나, 2015년 6월 말 기준, 퇴직연금 도입률이 16.5%에 불과한 실정이다. 또한 대부분의 노인은 정규 노동 시장에서 은퇴하였기 때문에, 근로자를 대상으로 하는 퇴직연금의 가입자가 아니다. 개인연금은 공적연금을 보완하기 위해 1994년부터 시행되었으나 개인연금 가입률은 12.2%에 불과하다. 2015년 가계동향조사의 응답 가구는 9,709가구이며 이중 65세 이상 노인이 포함된 가구35)는 3,029가구이다. 대상 노인 수는 4,113명이다. 한편 본 연구에서 빈곤율 측정은 상대적 빈곤율이다. 상대적 빈곤율에는 다양한 기준이 있으나, 중위 소득의 50%를 빈곤선으로 설정하여 그 이하에 해당하는 비율을 측정한다. 또한 가구원 수를 감안하여 소득수준을 비교하기 위해서 균등화 방법을 적용한다. 소득균등화 방법은 가구원 수에 제곱근을 취한 후 가구소득으로 나눈 것이다. 이는 통계청과 OECD 등에 서 활용하는 방법과 동일하다. 가계동향조사에서 소득 관련 문항은 가구 단위로 조사가 이루어지므로, 가구 기준으로 분석을 실시할 것이다. 그러나 노인 빈곤 문제는 개인 단위 분석이 중요하기 때문에, 필요한 경우 개인 단위의 분석도 함께 실시한다. 먼저 가계동향조사의 소득은 가구 단위로 조사되므로, 대상의 충분성(수급률)은 가구 단위로만 분석이 가능하다. 급여의 적절성(빈곤율, 빈곤갭)은 가구 단위 소득을 균등화하여 개인 단위로 분석을 실시한다. 형평성은 수급자 개인의 인구 사회학적 특성에 따른 비교 분석을 실시해야 하므로 개인 단위로 분석한다. 따라서 형평성에서 대상의 충분성(수급률)은 분석하지 않는다.