지역고용전략 실행방안의 모색

OECD는 그동안 LEED를 중심으로 하여 지역 수준에서의 숙련 형성을 촉진하기 위한 정책들과 사례들을 연구하고 있다. 최근에는 그동안의 연구 성과와 사례들을 정리하여 지역숙련전략을 개념화하고 있는 것으로 보인다. 그 결과로 제시된 OECD의 통합적인 지역숙련전략이다. 통합적 지역숙련전략은 양질의 노동력을 지역 내에 유지하고 외부에 있는 양질의 인력을 지역 내로 유치하는 것, 취약한 집단을 인력개발시스템 안으로 끌어들이는 것, 숙련 수준이 낮은 취약노동력을 훈련을 통해 지속 가능한 양질의 일자리로 통합하는 것 등의 목표들을 통합적으로 달성하는 것으로 정의하고 있다. 특히, 전병유(2013)에서도 검토하였듯이, 선진국들의 지역숙련은 고숙련균형으로의 이행과 지역숙련생태계(Local Skill Ecology) 등을 핵심적인 개념으로 포괄하고 있다. 글로벌 경제환경변화에 대한 적응력을 지역 수준에서 높이기 위해서는, 고용의 질을 높이는 데 우선적인 목표를 두어야 하고 이를 위해서 지역의 기업들과의 협력, 즉 좋은 일자리의 개발과 연계가 매우 중요하다고 보고 있고, 숙련 수요를 확보하기 위해서는 기업들이 지역의 재능과 숙련을 충분히 활용할 수 있도록 지역고용담당자들이 기업과 함께 해야 한다는 점을 강조하고 있다. OECD LEED 프로그램은 경제 회복기에 지역 노동시장이 직면하고 있는 주요 노동시장 난제를 이해하기 위해 지역 노동시장 차원에서 활용 가능한 자료를 분석하였다. 캐나다의 경우에는 캐나다 통계청(Statistics Canada)의 경제 지역(economic regions)이 관련 분야로 선택되었다. 퀘벡의 경우, 이 주(province)의 행정적 지역과 일치하여 자료의 수집과 검증이 용이한 지역이 17개 존재한다. 반면에, 캐나다 연구에 참여한 또 다른 주인 온타리오는 행정적 지역이 캐나다의 통계학적 지역과 일치하지 않아서 연구 대상 영역의 비교가 대략적으로 가능토록 하기 위해 일부 조정이 필요하였다. 최근 5년의 기간에 걸쳐 모든 지역 노동시장 분야에 대해 수집할 수 있는 자료를 바탕으로 ‘지역 고용창출’에 관한 일련의 주요 지역 지표(headline local indicator)를 작성하였다. 이 지표는 고용 수준, 고용률과 실업률, 경제 기반의 다양성, 노동시장 배제 위험 집단, 기술의 공급과 수요에 있어 최근 추이를 보여준다. 벤치마킹 집단의 개발을 지원하기 위해 도시화(urbanization)의 정도에 관한 배경정보와 실태적인구 통계도 수집하였다. 고용 및 훈련 정책이 지역의 경제 개발과 연계되도록 하는 일은, 경제 개발, 고용 및 사회 서비스 등의 일부 정책 영역을 중앙, 주 및 자치 정부가 공유하고 있는 캐나다의 경우에 특히 어려운 과제다. 더구나, 이 영역을 직접적인 활동 대상으로 하는 비정부기구(NGO)의 수가 증가하면서, 서비스 이용자와 서비스의 접점에서 어떠한 방식으로든 관리되어야 하는 사업과 전략이 난립하는 현상이 발생할 수 있다. 이러한 수직적 경계(vertical boundaries)는 각정부가 자체 사업을 다른 주체들과 구분하면서 자체 활동이 다른 주체들의 프로그램과 중복되지 않도록 할 때 분명해진다. 캐나다의 경우에도 다른 여러 OECD 국가들과 마찬가지로 정부 부처 및 부서들의 수평적 정책사일로(horizontal policy silos)가 중요한 이슈로 남아있다 (Froy and Giguère, 2010). 고용사무소, 경제개발기관과 지역 훈련기관은 서로 다른 정책 목표를 추구하고 다른 시간 척도(time scales)에 맞춰 업무하는 등 서로 분리되어 활동하고 있다. OECD가 제시하고 있는 지역숙련전략은 고숙련균형을 지향한다. 숙련공급뿐만 아니라 지역의 기업과의 연계를 강화하여 숙련 수요를 적극적으로 연계해야 하고, 지역-산업의 맥락에서 활용가능한 일반적 숙련을 형성하는 것이 중요하다는 것이다. 지역의 숙련 기관뿐만 아니라 지역의 교육기관과 기업들을 파트너쉽과 거버넌스에 적극 결합시키는 것이 필요하다. 이러한 개념 틀을 가지고 한국의 지역숙련정책이라고 할 수 있는 훈련컨소시엄 정책, 산업별 협의체(sector council), 지역–산업 맞춤형 인력양성체제 구축, 지역맞춤형 일자리 정책 등을 검토해보았다. 훈련컨소시엄의 경우, 중소기업 인력난 해소, 대기업의 기술 이전, 대기업-협력업체간 파트너쉽 강화 등의 성과를 거두었으나, 고숙련균형으로의 이행과 양질의 일자리 기회로의 매칭이라는 새로운 지역숙련전략의 방향에는 여전히 미치지 못하는 것으로 평가되고, 지역의 대학이나 지방자치단체의 적극적인 참여 사례도 발견하기 힘들었다. 또한 2012년의 경우, 노사협력 일자리사업 추진 강화를 위해 지역 노사민정협의체의 역할을 강화하고, 노사파트너십 일자리사업을 우대하는 등 노동 단체의 참여를 강조하였다는 점, 자치단체의 권한 및 책임성을 강화하기 위하여 사업 예산을 자치 단체 경상보조방식으로 전환(종전 민간 경상보조)하였다는 점 등 사회적 협력 네트워크를 강화하려고 노력한 측면 등은 지역숙련전략에서 평가될 수 있는 부분이다. 한편, 2013년도에는 베이비부머 및 영세자영업자 등 취업취약계층을 위한 사업을 우선 선정하기도 하였다는 점은 취약계층의 지역노동시장통합이라는 측면에서 지역숙련전략의 방향성을 충족한다고 볼 수 있다. 그러나, 이러한 긍정적인 사례나 방향성이 지역맞춤형일자리사업 전체에 관찰되고 있는 것은 아니다. 아직도 대부분의 사업들은 지역의 특성을 반영하는 데 많은 한계를 가지고 있다. 예를 들면 인력양성사업에서, 지역의 필요에 맞는 교육 인원들을 계획에 따라 모집하지 못하게 되면서 사업 전체가 부실화되는 경우도 있었으며, 지역 특성에 기반하는 수요예측에 실패하여 교육을 마친 수강생들이 지역 내에 취업하지 못하는 경우도 적지 않다. 특히 숙련개발을 위한 사회적 대화채널이라는 SC의 정체성을 확보하지는 못하고 있고, 산업계의 숙련 수요를 반영하는 훈련이나 일자리 기회의 창출과 교육훈련의 연계 등 SC의 고유 기능을 수행하지 못하고 있다는 평가가 많다. 우리나라의 SC는 조직의 규모나 인적구성으로 보더라도 노동시장과 교육훈련을 연계하는 기능을 추진 할 수 있는 여지가 없고, 공급 체인(supply chain)으로서 직업능력개발사업에 참여하는 것 정도에 그치고 있다(이선, 2013). 기존의 SC 지원예산의 대부분은 교육훈련혁신센터 지원사업이며 이는 사실상 앞에서 검토한 훈련컨소시엄에 대한 지원이었으며, SC의 핵심 기능에 대한 예산은 매우 미미한 수준이다. 결국 우리나라에서도 외국의 성공 사례들을 벤치마킹하여 SC의 잠재력을 활용하자는 견해나 시도들은 많았으니, 우리나라의 SC는 한편으로는 산업계의 요구와 교육훈련과의 연계를 지역 수준에서 담아내지 못하고 있다는 점, 그리고 다른 한편으로는 지역 수준에서의 구체적인 문제 해결을 하지 못하고 있다는 점이 지적되고 있는 것이다. 물론 SC는 지역 차원보다는 숙련 개발에서의 산업적 접근을 제도화하는 것이다. 업종 단위로 대기업과 중소기업의 협력이 가능한 거버넌스 구조를 통해서 업종 단위로 훈련과 숙련의 문제를 해결하자는 것이다. 즉 산업별 인적자원 개발 협의체(SC)은 개념은 주요 산업별로 업종단체, 대표기업, 관련학계, 전문 연구기관 등으로 구성되는 민간 주도의 인적자원개발 협의기구를 말한다. SC의 주요 목표는 인력 수요자와 공급자간 지속적 협의를 통해 산업별 인적자원 개발 애로요인 해소 및 산업 수요에 맞는 인력양성 추진하는 것이다. 현재 우리나라에서도 2004년부터 숙련개발을 위한 산업부문별 사회적 협의를 제도화하기 위해 산업발전법에 근거하여 SC를 구성하기 시작했다. 2004년 2월에 최초로 3개가 구성된 후, 2013년 현재 양적으로는 23개로 확대되었다. 우리나라에서 SC의 구성 및 지원 근거인 『산업발전법』 제12조에서도, SC의 주요 기능을 산업별 인력수급 및 교육훈련수요에 관한 분석, 산업별 특화 교육훈련 프로그램 개발, 산업별 공통 직무표준 및 자격기준의 개발 및 제안 등으로 제시하고 있다.