2016년 남북법제 연구보고서

북한의 경제개발구 창설규정은 2013년 11월 6일 최고인민회의 상임위원회 결정 제146호로 채택되었다. 창설규정의 체계는 별도의 장으로 구분되어 있지는 않으며, 총 21개 조문으로 구성되어 있다. 해당 규정은 경제개발구법 제2장에서 명시하고 있는 경제개발구의 창설에 대한 내용을 비교적 상세히 규정하고 있다. 경제개발구법 하위규정 중 ‘창설규정’은 북한의 여러 특수경제지대법제의 하위규정 중 유일하게 특수경제지대 자체의 창설을 목적으로 제정된 하위규정이다. 그 이유는 다른 특수경제지대법제와 달리 경제개발구법제만이 특정한 지역을 미리 선정하여 갖추어진 법제도가 아니라 북한 지역 전역에 자유롭게 설치될 수 있는 경제개발구의 창설을 그 내용을 담고 있기 때문이다. 주요 내용으로는 우선 제1조를 통해 경제개발구 창설규정의 목적에 대해 경제개발구법에 따라 경제개발구의 창설에서 제도와 질서를 엄격히 세우기 위하여 제정 되었다고 명시하고 있다. 경제개발구의 창설근거에 대해 제2조를 통해 “경제개발구의 창설은 국가의 경제발전전략에 따라 한다. 김정은 정권은 지난 정권부터 이어진 경제난을 타개하기 위한 개선책으로 경제개발구 정책을 추진하게 되었으며, 이를 위한 입법으로 2013년 5월 29일 최고인민회의 상임위원회 정령으로 경제개발구법을 채택하였다. 김정은은 일련의 정치적 조치를 통해 체제 공고화를 이룬 후 경제난을 해결하기 위한 경제개선책으로 경제특구 정책인 경제개발구 개발을 추진하고 있다. 기존 북한의 경제특구정책과 경제개발구 정책에 차이점은 현재 북한의 경제상황을 고려한 경제특구의 규모 및 불특정 장소의 선정이라는 차이를 통해 알 수 있다. 우선 규모적인 측면에서 기존 경제특구 정책과 달리 비교적 소규모로 구성된 다수의 지역단위 경제개발구의 건설을 목표로 공개하였으며, 그 내용 또한 지역의 특색에 따라 구체적으로 설정하고 있다. 이러한 내용은 경제개발구법에도 반영되어 제2조(경제개발구의 정의와 류형) 제2항을 통해 경제개발구의 유형을 공업개발구, 농업개발구, 관광개발구, 수출가공구, 첨단기술개발구 같은 경제 및 과학기술분야의 개발구들이 속함을 명시하고 있다. 북한의 법령체계는 같은 민족이지만 우리와는 매우 다른 체계를 가지고 있다. 최고인민회의의 채택(제정)을 통하여 법규가 성립되는 측면은 우리의 국회와 북한의 최고인민회의가 유사한 기능을 수행하고 있다는 전제 아래에서라면 비슷한 점이라고 할 수 있으나, 우리 또는 대륙법계 국가들이 공통적으로 취하고 있는 입법이론 중의 하나인 위임입법의 법리가 존재하지 않아 법규 간의 질서와 적용 우선순위 등에 있어서는 이해되기 쉽지 않은 측면도 있다. 또한 거기에다가 북한의 재정법령은 자유주의 시장경제체제를 가지고 있는 우리의 입장에서는 더욱 이해하기 어려운 부분이 있는 바, 전면적 사회주의 경제체제를 도입하여 인민계획경제를 표방하는 북한이지만 재정법의 실상을 들여다보면 다분히 시장경제적 요소가 많이 존재함을 알 수 있다. 특히 북한의 국가예산수입법의 경우에는 우리의 조세법과 같은 기능을 수행하는데 납부대상 거래 또는 이익종류를 상세히 규정하여 납부이행이 불완전할 경우에는 우리와 마찬가지로 다양한 제재 또는 이행확보수단을 규정하고 있다. 북한의 재정체계상, 지방예산도 국가예산으로 포함되며 따라서 최고인민회의가 북한재정법에 따라 국가예산을 심의･승인할 때 당연히 지방예산도 동시에 심의와 승인이 이루어지게 된다(북한재정법 11조). 비록 지방예산의 경우 지방정권이 국가로부터의 의존재원 없이 수입과 지출을 맞추어(균형예산) 편성하더라도 그 승인은 지방인민위원회가 아닌 최고인민위원회에서 심의･승인 받도록 하고 있다. 지방으로 하여금 균형예산을 편성토록 하고, 국가의 지방에 대한 재정지원 또는 보조에 관한 규정 없이 지방의 수익이 가급적 많이 국가에 납부되도록 하는(북한재정법 23조 2문) 등의 전체적 규정태도를 고려했을 때, 국가로부터의 지원 또는 보조가 없는 지방예산인 경우에도 최고인민회의로부터 심의･승인을 받도록 한 것은, 지방의 재정상황을 중앙이 전반적으로 파악하여 국가 전체의 재정환경을 조정하기 위하기보다, 필요한 통제가 가능하도록 하기 위함으로 판단된다. 경제개발구 개발규정은 2014년 3월 5일 최고인민회의 상임위원회 결정 제170호로 채택되었다. 체계는 총 6개장 38개 조문으로 구성되어 있으며, 각 장의 다루고 있는 내용은 제1장 일반규정, 제2장 개발계획, 제3장 개발기업의 선정, 제4장 건물과 부착물의 철거, 제5장 개발공사, 제6장 제재 및 분쟁해결 등이다. 해당 규정은 경제개발구법 ‘제3장 경제개발구의 개발’에서 다루고 있는 경제개발구의 개발과 관련된 내용을 보다 구체적으로 다루고 있다. 해당 규정에서 다루고 있는 경제개발구의 개발과 관련된 기관과 해당 기관의 권한 및 책임 등과 관련된 내용 분석을 통해 경제개발구의 관리체계를 심층적으로 분석할 수가 있다. 주요내용으로는 우선 제1조를 통해 해당 규정의 목적은 경제개발구의 개발에서 제도와 질서를 바로 세워 경제개발구를 법의 요구와 개발총계획에 맞게 개발하는데 이바지함을 밝히고 있다. 제2조(개발당사자)를 통해 다른 나라의 법인과 개인, 경제조직, 해외동포는 이 규정에 따라 경제개발구를 단독 또는 공동으로 개발할 수 있으며, 국가의 승인을 받은 북한의 기관, 기업소도 포함됨을 명시하고 있다. 북한의 경제개발구법은 기존의 경제특구법제의 정비과정에서 얻은 경험을 바탕으로 마련하였으며, 따라서 유사한 내용이 반영되고 있다. 이는 경제개발구법 뿐만 아니라 하위규정에도 똑같이 적용되는 특징으로 북한 문헌을 살펴보면 경제개발구 정책 초기 김정은이 직접 언급한 내용을 살펴볼 수 있는데 “최근에 라선경제무역지대와 황금평, 위화도경제지대들을 운영하고 개발하는 과정에 얻은 경험을 토대로 하여 각도들에 자체의 실정에 맞는 경제개발구를 내오고…”라고 발표한 바가 있다. 따라서 북한의 경제특구법제 중 비교적 정비된 체계로 평가받는 2011년 전면적으로 개정된 ‘라선경제무역지대법’ 이후 2013년부터 새롭게 제정되고 있는 일련의 라선경제무역지대 하위규정을 경제개발구법 하위규정과의 비교를 통해 분석하고 이를 활용한 평가를 도출하고자 한다. 해당 글에서는 경제개발구 하위규정 중 경제개발구의 개발 및 관리･운영와 관련 있는 규정만을 연구대상으로 하고 있기 때문에 라선경제무역지대법 하위규정 또한 이에 대응하는 ‘관리위원회운영규정’과 ‘개발규정’을 연구대상으로 하며, 앞서 언급한 바와 같이 경제개발구 ‘창설규정’은 경제개발구법체계에만 존재하는 하위규정인 만큼 비교대상에서 제외한다. 라선경제무역지대 개발규정은 2013년 9월 12일 최고인민회의 상임위원회 결정 제141호로 채택되었다. 관리위원회 규정과 마찬가지로 제정 날짜를 살펴보면 같은 해 11월 6일에 채택된 경제개발구 개발규정과 큰 차이가 없는 것을 알 수가 있다. 라선경제무역지대 관리위원회운영규정은 총 7장 49개 조문으로 구성되어 있다. 경제개발구와 라선경제무역지대의 개발규정의 구성은 일반규정, 개발계획, 개발기업의 선정, 건물의 부착물의 철거, 제재 및 분쟁해결에서는 유사점을 보이고 있다. 차이점은 개발규정에는 제5장에 개발공사가 들어가 있으나 라선경제무역지대에서는 제3장에 개발기업의 선정내용 이외에 토지종합개발의 내용이 포함되어 있고 제4장은 특별허가경영, 제5장은 도급생산경영으로 차이를 보이고 있다.