안전규제 이해관계자 행태 분석

이상의 논의를 종합하여 본 연구에서는 안전규제 관련 이해관계자의 행태를 이해하는 데 있어서 이해관계자 이론을 활용하여 어떠한 이해관계자들이 존재하는지를 식별하고, 이해관계자 유형별로 어떠한 특성을 갖는지를 분석하고자 한다. 그러나 기존의 이해관계자 이론은 단순히 이해관계자들의 식별과 유형화만을 넘어, 그들의 행태가 어떠한 요인들에 의해 영향을 받으며 이해관계자간 상호작용으로 어떠한 결과가 나타날 수 있는지에 대한 인과적인 설명을 제공하는데 한계가 있다. 따라서 본 연구는 분석대상 사례인 유해화학물질 및 해상운송 안전규제와 관련된 이해관계자들의 행태를 설명하기 위하여 규제정책과정 이론의 분석틀을 활용하고자 한다. 즉 유해화학물질 안전규제 관련 이해관계자 행태 분석은 생산자인 기업의 이윤동기와 이를 규율하려는 이해관계집단 간의 동태적 상호작용을 분석하기 위하여 Wilson(1980)의 규제정치모형과 Sabatier & Weible(2007)의 옹호연합모형을 결합하여 분석모형을 구축한다. 특별히 이해관계자의 행태를 추동하는 근본적인 원인을 탐색하기 위해서는 이해관계자의 인식에 대한 경험적 분석이 병행될 필요가 있다. 일반적으로 행태(behavior)란 일정한 상호작용이 반복되어 어떤 확립된 유형을 형성하고 있는 것을 의미한다. 그러나 Weber(1947)의 관점에 의하면 인간의 행위(action)를 이해하기 위해서는 행태뿐만 아니라 그 이면에 있는 주관적 의미(subjective meaning)를 함께 파악하는 것이 필요하다. 따라서 본 연구에서는 각각의 안전규제 영역에서 식별된 이해관계자들의 드러난 행태적 결과를 이론적 분석틀에 따라 서술함과 동시에, 그 행태의 주관적 원인을 포착하기 위하여 문헌조사 및 심층면접조사 방법을 활용하여 이해관계자의 인식(perception)에 대한 조사를 수행한다. 안전규제에 대한 이해관계자들의 인식이 어떤지를 알아보기 위해 전화인터뷰 및 언론자료의 내용분석을 수행하였다. 이해관계자 집단별로 인식하는 바람직한 해상운송 안전규제가 무엇인지를 파악하기 위하여, APEC과 OECD(2005)에서 공동으로 만든 규제개혁의 통합점검표(integrated checklist)를 기초로 작성된 ‘좋은 규제’의 평가기준(조성한, 2006)을 수정･보완하여 설문항을 구성하였다. 구체적으로 질문 항목은 크게 네 가지- 규제정책내용, 규제정책체계, 규제역량, 규제환경- 로 나눌 수 있고, 이는 다시 10개의 세부항목으로 구성하였다. 다양한 이해관계자들은 크게 다섯 개의 집단 - 해양수산부(지방해양수산청), 한국선급, 한국해운조합, 운항관리자, 해운선사 - 으로 나누어 살펴보았다. 이들을 대상으로 전화인터뷰와 주요 일간지의 사설에 대한 내용분석을 통해 다음과 같은 인식조사 결과표를 작성하였다. 셋째, 유해화학물질 안전규제가 실제 집행되는 현장에서 상호작용하는 이해관계자들을 직접 대면하여 그들의 입장을 확인하였다. 그 과정에서 화평법과 화관법의 제･개정을 둘러싸고 어떠한 상호작용을 벌였는지를 2차 자료를 활용하여 분석하였다. 청주산업단지 입주기업, 산업단지 주변에 거주하는 주민들, 그리고 지방자치단체 담당 공무원, 환 경운동단체 활동가 등에 대한 심층면접 결과, 이들은 전반적으로 규제강화 자체에 대해서는 수용하고 있음을 알 수 있었다. 또한 전체적으로 전국적인 차원에서 유해화학물질 규제강화 옹호연합의 견고함과 영향력은 크지 않지만, 과거에 비해 강화되었다는 것을 확인할 수 있다. 반면 불산가스 누출사고 발생 이후에도 전국적으로 화학사고가 발생함에 따라서 규제완화 옹호연합은 적극적으로 규제강화에 대해 반대의견을 개진하지는 못하였다. 다만 화평법과 화관법의 집행과정에서 기업들이 처하는 어려움과 이에 대한 불만이 증가하면서 규제완화 옹호연합의 활동이 활발해질 수 있다는 점이 예상되었다. 위에서 살펴본 네 가지 형태의 상호작용 중에서 규제자가 느슨하게 집행하고 피규제자의 순응도가 낮은 경우 이들 간 ‘서로 봐주기’에 따른 뇌물수수나 퇴직 후 일자리제공과 같은 지대추구행위(rent seeking behavior)가 나타날 가능성이 가장 높다. 이에 따라 안전사고가 발생할 확률이 가장 높으므로 사회 전체적으로 치러야 하는 비용은 가장 높다. 반면, 규제자의 규제집행이 느슨하게 이루어지는데도 피규제자의 순응도가 높다면, 규제자가 엄격하게 집행하고 피규제자가 높은 순응을 하게 되는 경우에 비해 행정비용이 낮아지므로 사회 전체적으로 얻는 순편익은 가장 높을 수 있다. 그러나 이러한 경우는 현실에서 발생할 가능성이 없다고 할 수 있으므로 가장 바람직한 경우는 규제자가 엄격하게 집행하고 피규제자는 잘 순응하는 경우라 할 수 있겠다. 규제자가 엄격하게 집행하는데 피규제자의 순응도가 낮은 경우에는 피규제자의 위법행위를 적발하여 등록취소나 정지, 지정취소나 정지 혹은 벌금을 매길 수 있으므로 사회전체가 얻는 순편익은 중간정도가 될 것이다. 논리적으로는 외부비용을 내부화하는 것으로 선사의 안전을 위한 노력정도를 높이는 것이 가능하지만, 현실적으로 사후적 규제방식이 성공적으로 작동하기 위해서는 몇 가지 극복해야 할 전제조건들이 있다. 첫째, 외부비용(DE)의 크기를 정확히 측정하는 것이 용이하지 않거나 커다란 행정비용을 수반할 수 있다는 점이다. 일반적으로 피해당사자들은 피해정도를 과다하게 생각하고 기업은 이를 과소평가하려고 한다. 소득신고자료나 부동산등기부자료, 임금소득자료 등과 같은 객관적 자료조차 탈세목적 등으로 인해 조작되어 있을 가능성이 있어 비용부담능력을 확인하기 위한 정확한 자료로 사용하기 힘들다. 또한 (기름 유출 등으로 인한) 해양생태계 훼손이나 해양환경오염과 같은 공유재의 피해비용은 재산이나 생명에 대한 소유권이 존재하거나 시장가격이 존재하는 경우에 비해 더욱 추정하기 힘들어진다. 최성락(2010)은 현행 규제 분류 방법(경제, 사회, 행정규제)에 대한 대안으로 이해관계자 모델을 적용하여 새로운 규제 유형 분류를 시도하고 있다. 첫째, 정부-국민 모형으로써, 정부가 국민의 의사와 상관없이 자체적인 동기를 가지고 직접 규제를 제정･실행한다. 이는 다시 규제의 목적에 따라 둘로 나뉘는데 국민의 통제가 목적일 경우에는 왕정 및 전제주의 국가 형태, 국민을 돕고 이끄는 것이 목적일 경우에는 민본주의 국가 형태를 띠고 있다. 그러나 민주주의 하에서 규제 이니셔티브가 반드시 국민으로부터 나와야 한다는 점에서 이러한 전제주의 규제 유형은 현대 민주주의 사회에서 인정되지 않는 형식이다. 둘째, 국민-정부-국민 모형인데, 민주주의 국가의 가장 대표적인 규제 형식으로 정부가 규제를 제정하여 규제를 시행하지만, 그 이니셔티브는 국민이 지닌다. 즉, 규제의 원천은 국민이며, 정부는 단순한 중개자의 역할을 수행한다. 그러나 현실적으로는 국민이 주창하지 않은 것을 정부가 이니셔티브를 지니고 수행하는 경우도 많은데 이 경우는 정부가 리더의 역할을 수행한다고 볼 수 있다.