교육의 국가 책임성 강화를 위한 대안교육제도 개선방안

우리나라의 대안교육시설은 1990년대 후반에 처음 등장한 후 다양한 교육적 수요에 부응하여 지속적인 양적 성장을 이루어가고 있으나, 미인가 시설 등 제도권 밖의 대안교육기관에 대한 국가적 차원의 지원은 미비한 실정입니다. 제도권 교육에 적응하지 못하는 학생들이 점점 늘어나고 있는 현실을 돌아볼 때 이 학생들에게 특성에 맞는 교육을 제공하지 못했던 책임과 제도권 교육이 아닌 다른 영역의 교육현장에서라도 이 학생들에게 교육의 기본권을 보장해 주어야 할 책임은 분명 교육당국에 있다고 할 것입니다. 이제 대안교육에 대한 인식의 개선이 필요합니다. 제도권 교육이 아니라는 부정적 인식에서 「헌법」과 「교육기본법」에 규정된 학생들의 교육기본권 보장을 위해 적극 지원해야 한다는 인식전환이 필요합니다. 이런 상황에서 일부 학부모들 사이에 ‘그렇다면 우리가 직접 학교를 세우자’라는 분위기가 형성되었다. 이들은 이미 공동출자 형식으로 조합을 만들어 공동육아어린이집을 세우고 운영한 경험을 가지고 있었다. 당시에도 그런 방식으로 학교를 설립하는 것이 실정법의 위반임을 알고는 있었으나 자녀들을 위한 교육적 열정으로 학교 설립을 강행하였고 그 결과 2001년 부천의 ‘산어린이학교’와 광명의 ‘볍씨학교’가 처음으로 문을 열었다. 교육부로서는 비인가 대안교육기관의 등장을 반길 수 없었다. 왜냐하면 그들은 초중등 교육법 제4조에 명시된 학교 설립 인가를 받지 않은 불법 기관이기 때문이다. 동법 제65조는 그러한 불법 기관을 강제로 폐쇄할 수 있도록 했으며 제67조는 설립 인가를 받지 않고 사실상의 학교를 운영한 자에게 3년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의 벌금에 처할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 따라 교육부는 2003년부터 이 문제를 해결하기 위한 정책연구를 바탕으로 새로운 대안교육 제도화 방안을 모색하기 시작하였고 그 결실로 제60조의3에 의한 ‘대안학교’ 제도를 도입하기에 이르렀다. 그런데 특성화중학교의 설립 근거가 되는 제76조의 제정 배경은 다소 모호하다. 고등학교의 설립 취지가 ‘특정분야의 인재양성을 목적으로 하는 교육(=직업교육 특성화고등학교) 또는 자연현장실습 등 체험위주의 교육(=대안교육 특성화고등학교)’으로 명시된 반면, 중학교의 경우에는 ‘교육과정의 운영 등을 특성화하기 위해’라고만 규정되어 있기 때문이다. 아마도 당시 중학교와 관련해서는 부적응 문제 등의 뚜렷한 쟁점이 부각되지 않았기 때문이 아닐까 추정해 볼 수 있다. 교육부의 당초 계획에 있었던 ‘대안학교’가 ‘특성화 학교’로 바뀐 과정도 특기할 만하다. 우리나라에서 ‘대안교육’이라는 용어가 사용되기 시작한 것이 1995년 중후반부터라서 1996~1997년 무렵에는 그 의미에 대한 명확한 이해나 일치된 견해가 없었고 단지 기존의 공교육 제도와는 ‘다른 교육’ 정도로 막연하게 이해되고 있었다. 따라서 공교육을 책임지는 교육부가 앞장서서 ‘대안학교’라는 명칭을 쓰는 것은 온당치 않다는 비판이 교육부 안팎에서 제기되었다. 대안학교의 설립･운영에 관한 규정은 제60조의3의 실제 적용을 위한 시행령으로서 법이 위임한 ‘대안학교’ 설립에 필요한 기준이나 교육과정 운영, 학력 인정 등 학교 운영에 관한 세부적인 사항들을 담고 있다. 그런데 이 규정의 제정 당시에는 제60조의3을 도입한 취지를 반영하는 데 상당히 미흡한 수준이었다. 학교 설립 기준을 일반 학교와 동일하게 고등학교 이하 각급 학교 설립･운영 규정을 따르도록 하고 교육과정 편성 역시 학칙으로 정할 수 있도록 하되 국가교육과정에 규정된 교과별 이수 시간의 50% 이상을 준수하도록 하였기 때문이다. 이로 인하여 사실상 이 규정에 의해 학교 설립을 인가 받은 학교는 극소수에 불과하였고, 그나마 제도권 진입을 기대했던 기존의 비인가 대안교육기관들은 아예 인가 신청조차 하지 않았다. 이러한 상황을 개선하고자 교육부는 2009년 11월 동 규정을 대폭 개정하였다. 가장 큰 변화는 학교 설립 시 고등학교 이하 각급 학교 설립･운영 규정을 적용하지 않도록 했다는 점과 교육과정 편성 시 국어와 사회 과목만 국가교육과정에 정해진 시수의 50% 이상만 편성하고 나머지 과목들은 학교 차원에서 임의로 정할 수 있도록 한 것이었다. 교사의 경우 자격증을 필수로 하는 점은 변화가 없었으나 이전에 없던 배치 기준을 정하여 일반 학교보다는 기준을 완화하였다. 제18대 국회의 김춘진 의원은 2009년 ‘대안교육기관 등에 관한 지원법률안’을 발의하였다. 이 법안의 핵심 취지는 비인가 대안교육기관이나 홈스쿨링 등의 제도권 밖 대안교육에 대하여 최소한의 합법적 근거를 마련한다는 것이었다. 이를 위해 학교의 설립 인가나 학력인정을 해주지는 않더라도 모든 대안교육기관들로 하여금 등록하게 하고 또 홈스쿨링을 하는 경우에는 신고를 의무화하자는 것이었다. 등록이나 신고는 최소한 이들을 불법 상태에서 벗어나게 한다는 의미를 가진 것이었고, 이들에 대한 국가의 지원은 선언적으로만 규정하였었다. 이를 두고 김춘진 의원실은 대안교육 관계자들이나 교육학자들과 여러 차례 토론회를 가졌지만, 교육부의 소극적인 태도로 국회 관련 상임위원회에서 본격적인 심의조차 하지 못한 채 18대 국회 종료와 함께 자동 폐기되었다. 김춘진 의원은 제19대 국회에서 대안교육 관련 법률안을 다시 발의하였다. 그는 이전의 법안이 국내 대안교육이 직면한 문제들을 충분히 반영하지 못했다고 보고 19대 국회의 첫해인 2012년 가을에 이를 정리하여 세 가지 법안을 발의하였다. 그것들은 이전의 법률안을 손질한 ‘학교 밖 학습자 교육지원에 관한 법률안’(비인가 대안교육기관의 등록제, 홈스쿨링 신고제, 장관 직속의 대안교육심의위원회 설치 등)과 그동안 유명무실해졌다고 본 ‘대안학교’의 법적 근거인 초중등교육법 제60조의3을 삭제하는 초중등교육법 개정 법률안, 그리고 교육기본법 제8조에서 의무교육을 ‘학교 밖 교육’을 통해서도 받을 수 있도록 내용을 추가하고 제9조(학교교육) 다음에 제9조의2(학교 밖 교육)를 신설하는 교육기본법 개정 법률안이었다. 19대 국회 후반기에 또 하나의 대안교육 관련 법률안이 발의되었다. 박혜자 의원이 대표 발의자가 되어 제출한 ‘의무교육중단 학생 교육지원에 관한 법률안’이 그것이었다. 이 법안의 제안 이유는 의무교육 단계에서 학교를 떠난 학생들에게 대안적인 교육지원 체계를 마련하기 위한 것이었으며, 주요 내용은 의무교육 중단 학생들에 대한 국가와 지방자치단체의 교육지원 의무를 부과하고 의무교육 중단 학생들에 대한 주기적인 실태 조사(3년)와 대안교육기관의 신고, 대안교육기관협의회 구성 등이었다. 그런데 이들 법안의 심의 과정에서 교육부와 대안교육기관 관계자들 사이에 큰 갈등이 발생했다. 당초 대안교육기관 관계자들은 등록제에 대하여 대체로 수용하는 분위기였지만, 교육부가 등록을 의무화하는 동시에 등록하지 않는 대안교육 현장들은 강제로 폐쇄한다는 수정안을 제출하면서 분위기가 완전히 반전되었다. 즉, 대안교육연대는 물론 많은 대안교육 기관 현장들이 강력 반발하였고 공개적인 시위와 성명서 등을 통해 교육부를 성토하기에 이르렀다. 그 여파로 19대 국회에서도 김춘진 의원이 대표발의한 법률 제･개정안과 박혜자 의원이 대표발의한 법률안이 모두 제대로 심의되지 못한 채 회기 종료와 함께 폐기되고 말았다.