2014 정책연구과제 1

이들과는 달리 비배타성과 비경쟁적 소비의 특징을 갖는 공공재적 지식이야 말로 공공외교에 가장 부합하는 형태이다. 예컨대 지식외교의 한 형태로서의 국제회의나 포럼은 일반 국제 학술회의와는 그 대상과 목적의 측면에서 뚜렷이 구분된다. 학술회의가 주로 학자들 간의 학문적 견해의 발표와 교환 및 학술적 교류를 위한 것인 데 반해서, 회의체를 매개로 하는 지식외교는 그 대상이 학자에 국한되지 않고 정계, 관계, 재계, 문화계, 언론계 등 다양한 분야의 전문인, 여론선도 층으로 확대되며, 공공외교의 일반 목적과 같이 특정 이슈에 대한 특정 국가의 정책적 입장을 밝힘은 물론, 보다 중요하게는 특정 이슈들에 대한 상호 간의 이해를 높이고 합의를 도출하는 데에 그 주 목적이 있다. 따라서 국제학술회의나 특정 분야의 국제 전문 포럼들은 지식외교의 카테고리에 속하지만, 지식외교가 비배타성과 비경쟁적 소비로 특징지어지는 ‘공공재’의 성격이 강한 데 반해서, 이들 회의체들은 비경쟁적 소비의 특징은 가지지만 회의의 내용이나 결과가 특정 집단이나 분야에 국한되는, 즉 배타성을 가지는 ‘클럽재’의 성격을 가진다. 중견국 지식외교의 매체로서 회의체 외교 또는 ‘포럼외교’는 다음과 같은 점에서 소셜 파워를 자산으로 국제사회에서 공공재를 창출해낼 수 있는 잠재력을 지닌다. 첫째, 포럼은 개방적 커뮤니케이션의 장으로서 특정 이슈나 아젠다에 대해 자국의 입장을 밝힘으로써 상대 측의 이해를 도모할 뿐만 아니라, 나아가서는 상대 측을 설득할 수 있는 장이다. 포럼에서의 커뮤니케이션은 통상 쌍방향적인 대칭적, 대화적 형태로 이루어진다는 점에서 일방향적 정보의 전달이나 홍보와는 뚜렷이 구별된다. 특히 특정 이슈에 대해서 합의에 도달하지 못하더라도 상대방의 입장을 듣고 이해함으로써 최소한 상대방과 자신의 ‘차이’를 알게 된다. 상대방을 설득함으로써 궁극적으로 자국의 영향력을 행사하는 것도 중요하지만, 상대방과의 차이를 알고 인정하는 것이야말로 공공외교를 통한 공공재 창출의 중요한 출발점이다. 틈새 외교(niche diplomacy)란 호주 외무장관이었던 가렛 에반스(Gareth Evans)가 처음으로 만든 용어로서 “결과를 산출해낼 수 있는 특정 외교 영역에 자원을 집중하는 특화”를 의미한다. 틈새 외교는 강대국처럼 자국의 입장을 강요할 수 있을 만큼 강하지는 않지만 국제사회에서 편협한 국가이익을 넘어서서 의미 있는 역할을 수행할 수 있는, 특히 국제적인 공공재를 산출해낼 수 있는 능력을 가진 중견국들의 외교정책이었다. 강대국들은 자국의 영향력이나 힘을 행사할 수 있으므로 이러한 필요성이나 인센티브를 가지지 않는다. 대표적인 예로서는 1997년 체결된 오타와 프로세스에서 캐나다의 역할이나, 1993년 오슬로 협정을 이끌어 내는 데 있어서의 노르웨이의 역할 등을 들 수 있다. 중견국은 평화유지나 평화 프로세스를 주도하고, 새로운 글로벌 거버넌스에 기여하며, 인간 안보 등의 영역에서 ‘인도주의적인 강대국(humanitarian superpower)’의 역할을 수행할 수 있다. 한국은 중진국, 중급국가 및 중도적 국가로서 어느 척도로 계량하더라도 중견국의 자격을 충분히 갖추고 있어, 조금 더 적극적으로 중견국 외교를 추진해 나가는 것이 바람직하다. 21세기 한국외교의 바람직한 변환이라는 관점에서 볼 때, 한국외교가 중견국 외교라는 수단을 적극 활용할 경우, 우선 세계경제 문제를 비롯한 ‘비군사 현안’들을 다룸으로써 ‘포괄성의 강화’를 추구할 수 있을 것이다. 또한 중견국 외교는 주요 현안들을 한반도를 넘어 ‘지역적·세계적 차원’에서 다루어 나가야 한다는 조건을 제시함으로써, ‘전략성의 제고’를 가능하게 할 것이다. 나아가 중견국 외교는, ‘다자협력’ 강화에 중요한 전환점을 마련해 줄 수 있다는 점에서 외교 통로의 선택에서 ‘신축성의 발휘’를 가능하게 함으로써 21세기 한국외교의 새 지평을 여는 계기가 될 것이다. 내국민을 대상으로 하는 대화형 참여의 예로서는 외교부 문화외교국에서 2013년부터 시행하고 있는 주니어 공공외교단, 시니어 공공외교단, 국민과 함께하는 공공외교 공모사업 등을 들 수 있으며, 내국민을 대상으로 하는 PPP는 한국국제교류재단에서 공모 사업으로 시행하고 있는 국가별 포럼 사업, 민간단체 지원사업 등을 포함한다. 한편 외국민을 대상으로 하는 대화형 참여는 역시 문화외교국이 주최하는 Quiz on Korea, I love Korea because…, World K-Pop Festival 등이 있으며, 외국민을 대상으로 하는 PPP로서는 전기했던 한·미 대사와의 대화, 그리고 국제교류재단이 시행하 는 해외 정책연구소 지원사업 등이 대표적이다. 외교의 양식과 패러다임이 바뀌고 있는 현실에서, 특히 비국가 행위자의 힘이 급격히 증대하고 있는 현실에서, 이들을 공공외교의 단순한 대상으로만 보는 접근보다는 이들을 공공외교의 파트너이자 주체로서 인식하는 협력형-참여형 공공외교의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다. 특히 국제적 공공재 창출을 핵심 목표의 하나로 설정하는 중견국 공공외교는 이러한 접근과 노력 자체가 이미 그들의 마음을 끌어 당기는 효과를 산출해낼 수 있을 것이다. 미국 정부는 2012년 아시아 재균형(rebalancing) 정책을 발표했는데, 재균형 정책은 첫째, 군사·안보 정책이며, 둘째, 무역·통상 정책이다. 리언 파네타(Leon Panetta) 국방장관은 2020년까지 11개 함대그룹 중 6개 함대 그룹을 포함한 미 해군의 60%를 아시아·태평양 지역에 배치할 것이라고 천명했는데, 이것이 군사·안보 정책이며 환태평양동반자협정(TPP: Trans-Pacific Partnership) 추진은 무역·통상 정책이다. 미 국방부가 아·태 지역에서 새로운 군사전략으로 발표한 공해전 독트린(AirSea Battle doctrine)은 미국이 소련의 서유럽 침공에 대응하는 군사 전략으로 1980년대에 발표한 공육전 독트린(AirLand Battle doctrine)과 유사하다. 미국의 공해전 독트린은 중국과의 유사시에 대비하는 미 국방부의 전쟁 대비 계획이다. 미국 정치 지도자들은 중국과의 전쟁은 불가피하지도 않으며 가능성도 없다고 말하지만, 미 국방부는 모든 가능성에 대비하며 군사 작전을 준비하고 있다. 미국이 아시아 재균형 정책(무역·통상 정책)의 일환으로 추진 중인 TPP에는 한국·호주·캐나다·칠레·멕시코·페루·싱가포르·베트남·일본 등 13개국이 참여하고 있는데, 이는 세계 경제의 2/5, 전 세계 무역의 1/3을 차지하고 있다. TPP는 29개 조항(Chapter)으로 구성되어 있는데, 노동기준, 환경안전, 지적재산권, 정부조달, 국영기업에 대한 대응 등이 포함된 높은 수준의 21세기형 다자 간 FTA이다. TPP에 참여하는 각국은 예외 인정을 주장하고 있는데, 일본은 쌀·쇠고기·돼지고기·설탕·유제품에 대해, 호주는 투자자국가분쟁해결(ISD: Investor-State Dispute Settlement) 조항에 대해 예외(carve-out) 인정을 주장하고 있는 반면, 다수 국가들은 협정상의 지재권 관련 조항에 우려하고 있다.