도로정책 Brief No 133 2018년 11월

뉴욕시 어디서나 손을 들면 탈 수 있는 옐로캡은 메달리온이라 불리는 택시사업권을 사거나 대여하여 운행할 수 있고, 뉴욕시의 택시리무진 위원회(Taxi and Limousine Commission, TLC)가 택시면허의 수와 택시요금을 규제한다. 맨하탄 중심업무지구를 제외한 곳에서 탈 수 있는 보로 택시(Street-Hail Livery)가 2013년 도입되었으며, 사전예약 하에 탈 수 있는 대체로 고급차종인 블랙카 서비스(Forhire black car)군이 운영되고 있다. 우버와 같은 공유승차사업은 TNCs(Transportation Network Companies)로 불리지만, 뉴욕시의 우버는 미국 내 다른 도시들의 TNC와는 차별되는 사업모델로 운영되고 있다. 즉, 뉴욕시의 우버는 택시리무진 위원회에 의해 앱기반 호출택시(App-based Black Car)군으로 분류되어 콜택시 차량과 동일한 규제를 받는다. 우버가 뉴욕시에서 운행을 시작할 무렵 우버사업의 적법성 논쟁 당시 뉴욕 시의회가 우버의 적법성을 승인하면서 조건부 규제를 적용했던 것이다. 2018년 8월 뉴욕 시의회는 압도적인 지지로 우버의 운행 대수를 1년간 한시적으로 제한하는 입법을 승인했다. 동시에 우버 운전기사들의 최저임금을 차량운영비를 공제한 후 시간당 $17.22로 하한선을 정하는 입법 또한 통과시켰다. 이 법안들은 기존 택시 운전자들과 우버 운전자들 모두로부터 지지를 받았다. 사실 우버의 총량규제를 위한 시도는 이번이 처음이 아니다. 2015년에 드블라지오 뉴욕시장에 의해 제안되었으나, 당시는 우버의 높은 인기와 더불어 드블라지오 시장의 선거당시 택시업계 지원과 로비관련 이슈를 성공적으로 제기하고 역공을 가한 결과, 여론과 정치적 지원이 미흡하여 실패하였다. 그후 상황은 급격하게 변했다. 도심 내 교통혼잡이 가중되었고, 우버의 대중 이미지 관리에 결함을 보여주는 몇차례의 스캔달이 생겼으며, 생활고를 비관한 뉴욕 택시기사의 자살이 잇따랐다. 첫째, 우버규제의 표면적 이유는 극심해지는 도심교통 혼잡이었다. 우버와 기존 택시업계 간의 감정적인 싸움에 몰두되기보다는 지속가능한 도시교통체계를 목표로하는 정책분야로 중점 이슈와 논쟁의 방향을 전환한 것이다. 맨하탄 도심의 차량운행 속도가 시속 5마일 이하로 저하되었고, 택시와 우버가 거리 운행차량의 50%에서 80%를 점유하며, 2013년 이래 택시와 우버의 운행거리가 33% 가량 증가했다. 다음 그림에서 보여지는 바와 같이 우버의 증가를 집중적으로 분석한 부르스 셸러의 보고서가 교통혼잡의 증거로 자주 거론되었다. 도심교통의 혼잡은 뉴욕시의 인구증가, 보행자수 증가, 관광객수 증가, 화물차량 증가, 공사일수 증가로 인한 복합적인 영향이며 도시교통혼잡의 주요책임이 우버에 있는 것이 아니라는 반대주장이 설득력있게 제기되었으나 큰 파급효과를 주지는 못했다. 둘째, 급격히 증가하던 통근기차, 지하철, 버스 등 대중교통 이용자수가 최근 몇년간 감소추세로 돌아선 것이다. 대중교통의 보조자로서 대중교통체계가 미흡한 곳을 운행한다는 우버의 초기주장과는 달리 대중교통 이용자들을 우버로 흡수한 결과이며, 지속가능한 도시의 교통생태계에 부정적인 영향을 미칠 것으로 주장되었다. 셋째로 규제에 반대하는 우버의 역공세 또한 지난 2015년의 정치적 이슈를 넘어 시민의 권리를 주장하는 방향을 택했고, 시민권 및 인종문제 관련 이슈를 제기하였다. 지하철이 잘 연결되지 않은 할렘지역이나 동부 브룩클린에 거주하는 흑인과 라티노들은 옐로캡의 승차거부를 종종 경험하며 이들 지역의 우버 승차회수가 최근 몇년간 급증한 사실에서 보여지듯, 우버에 대한 규제는 흑인과 라티노의 교통수단에 제약을 가하는 인종문제로 귀결된다는 것이었으나 2018년 상황에서는 큰 파급효과를 미치지는 못했다. 2018년 우버차량의 총량규제를 둘러싼 뉴욕시의 대응사례에서 보여지듯 향후 뉴욕시의 우버관련 정책이 과거 옐로캡에 부여되었던 강력한 규제의 역사를 따를지는 아직 미지수이다. 교통혼잡과 관련한 논의는 규제의 표면적 근거를 제공할 뿐, 실제로는 이용자의 태도, 여론, 첨단서비스를 제공하는 현대도시의 진보적인 이미지 사이에서 표류해왔다고 할 수 있다. 앞으로도 우버규제는 공공의 이익을 대변하며 상충하는 이익간 균형을 유지하는 어려운 길을 갈것으로 전망된다. 뉴욕시의 사례가 한국의 택시업계를 둘러싼 갈등에 직접적인 해결책을 제공하지는 못하지만 동시에 손쉬운 해결책이 존재하지 않음을 시사한다. 택시운영자, 우버운영자, 그리고 규제당국 모두 궁극적인 택시서비스의 목표를 재정비하고, 변화에 저항하기보다는 스스로 변화를 모색하며, 첨예한 경쟁상황에서 모두에게 손익이 발행한다는 점을 인지하여 최적의 정치 및 정책적 균형점을 찾아가는 노력을 해야 할 것이다. 국토교통부와 한국도로공사는 연내 전국 주요 고속도로 휴게소에 사회적 기업 매장 12개소를 개장한다고 밝혔다. 이는 사회적 기업의 휴게소 입점을 통해 취약계층의 일자리 창출을 지원하여 휴게소의 공공성을 강화하고 동시에 사회 경제적 가치를 실현하겠다는 ‘2022 고속도로 휴게소 중장기 혁신 로드맵’의 일환이다. 이번에 휴게소에 입점하는 사회적 기업은 고객 수요가 높은 제과점 및 수제 소품 제조업체로서, 교통량이 많은 경부고속도로와 남해고속도로 등 주요 노선의 거점 휴게소에 입점하여 매장을 운영한다. 아울러, 저소득층, 장애인, 다문화가정 이주여성, 북한이탈주민 등 다양한 취업 취약계층(44명)에 양질의 신규 일자리를 제공한다. 제조생산, 판매관리 등의 업무를 담당하게 될 이들은 전원 정규직으로 채용되며, 운영수익의 혜택을 제공받고 최저임금보다 20% 높은 월급을 지급받는다. 세월이 흘러 당초 계획 의도와 다른 교통환경이 조성되면, 한쪽에서 틀어 막힌 교통량은 다른 쪽으로 빠져나오게 된다. 교통량 1, 2위를 기록하는 서울 외곽순환고속도로와 경부고속도로가 만나는 판교 JC의 미개설 연결로는 근처 판교 IC와 성남 IC에 악영향을 미치고 있다. 수원 IC와 판교 IC는 일반적인 IC 설치기준 교통량을 훨씬 넘어서서 IC 구조가 점점 복잡하고 규모도 거대해지고 있다. 14.5km에 달하는 두 IC 사이 주변에 고밀도의 도시개발이 집중되었기 때문이다. 어려운 일이지만 중간에 IC를 추가로 만들어주면 어떤 일이 일어날까? 수원 IC과 판교 IC 이용교통량이 즉각적으로 분산되고 진출입차량 이동경로는 짧아져서 유류 사용량과 환경오염 배출이 감소할 것이다. 지역간 고속도로가 도시고속도로, 나아가 일반도로로 기능이 변화하는 것은 종종 관찰되며 긴 호흡에서 보면 자연스러운 일이다.