코리아 르네상스를 선도하는 행정포커스 제139호

전통행정의 경직성과 비효율성을 극복하기 위해 등장한 신공공관리(NPM) 관점의 조직진단은 효율성과 고객지향성, 그리고 책임성을 제고하였다. 그러나 기업적 가치와 수단이 강조된 NPM 관점의 조직진단은 공공성 약화, 칸막이 심화, 난제 해결의 어려움 등의 문제를 진단하는데 여러 한계를 드러냈다. 이러한 문제인식을 토대로 NPM 관점의 조직진단의 장점을 계승·발전시키되, 그 취약성을 극복하기 위한 대안으로 후신공공관리(post-NPM)의 핵심 가치인 공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제 해결을 반영하여 분석할 수 있는 정부조직진단에 관한 연구가 필요하다. 본 연구는 NPM의 장점을 계승하고 post-NPM의 핵심 가치(공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제 해결)를 반영한 정부조직진단의 모형과 모듈을 새롭게 설계하여, 문제해결 및 행정서비스 수준을 높이는 정부운영 및 정부조직관리를 뒷받침하기 위한 것이다. post-NPM 시대의 정부운영과 조직관리를 뒷받침하는 (정부)조직진단이란, ‘국내외 행정환경의 변화에 따른 난제와 행정수요를 해결할 다수조직 관련 미션, 전략, 기능, 업무의 현 상태를 진단하여 문제를 해결하는 것을 일컫는다. 또한, 바람직한 조직을 개선하기 위해서 다수조직이 직면한 다양한 쟁점(환경, 수요, 난제, 프로세스, 칸막이, 협업, 기 능, 조직, 인적자원, 문화행태, 성과관리, 지식관리, 변화관리)을 분석하고 진단하는 것’이라 할 수 있다. 학자에 따라 견해가 다양하지만 NPM의 핵심 가치는 경쟁, 효율성, 생산성, 고객서비스 등에 초점을 둔 반면, post-NPM의 핵심 가치는 공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제 해결 등을 중시한다. post-NPM의 핵심 가치를 반영한 정부조직진단의 핵심 요소로는 정보공개 및 참여지향 진단, 칸막이 해소 및 협업지향 진단, 교차기능적 조직설계 지향 진단을 제시할 수 있다. post-NPM 관점의 정부조직진단을 활성화하기 위해서는 다음과 같은 방안이 요구된다. 첫째, post-NPM 관점의 진단 가치인 공공성 및 거버넌스를 지향할 필요가 있다. 민간경영진단과의 보편성과 특수성을 고려한 진단의 가치, 구조, 목적, 법적 절차 등을 고려할 필요가 있다. 또한, 조직 내외의 다양한 이해관계자 및 거버넌스 행위자가 진단에 참여할 필요가 있다. 둘째, post-NPM 관점의 진단 목적은 용이한 문제와 난제 해결, 그리고 협력형 문제해결을 지향할 필요가 있다. 문제의 난이도에 따른 차별적 접근, 정확한 인과관계, 문제증상 분석, 정보자료 수집 및 분석 등이 요구된다. 난제를 진단하기 위해서는 복잡성 이론 중시, 협업과 조정 중시, 협업적 리더십 지향, 유연한 조직구조와 절차를 중시한다. 협력형 문제해결을 위해서는 진단 참여자 및 이해관계자 간의 진단 목적, 절차, 방법, 활용 등이 조율될 필요가 있다. 규제정책을 둘러싼 우리의 사회경제적 환경은 더욱 어려워지고 있다. 4차 산업혁명으로 대표되는 기술적 변화는 기존에는 생각지도 못했던 새로운 규제이슈를 무수히 양산하고 있다. 생명보호나 안전, 환경 등과 같이 규제를 통해 보호받아야 할 사회적 가치들은 새로운 위협요소에 더욱 취약해지고 있으며, 기존에는 특별한 고려가 필요치 않았던 새로운 사회적 가치들도 하루가 다르게 늘어나고 있다. 과거 추격형 경제성장 모델이 적용되던 시점에서도 좋은 제도, 좋은 규제를 운영하는 것이 우리나라의 급속한 경제성장의 원인 중 하나로 평가되었지만, 이제 중진국을 넘어 선진국으로 도약하는 시점에서 좋은 제도, 좋은 규제의 중요성은 가히 절대적이라고 할 수 있다. 이제는 규제개혁에 있어서 규제강화나 규제완화나 단선적인 방식으로 접근하는 것은 의미가 없다. 정부의 역할은 우리 사회에서 이미 엄청난 비중을 차지하고 있으며, 단순히 정부의 관여를 줄이거나 늘리는 양적인 문제가 아닌 정부의 관여를 어떠한 부분에 대해 어떻게 수행할 것이냐는 질적인 문제가 강조된다. 국제개발협력은 빠른 속도로 예산규모가 커지고 있는 정책분야이다. 우리정부가 국제사회와 약속한 대로 2030년까지 GNI 대비 0.3%까지 확대하기 위해서는 당분간 예산을 더욱 빠른 속도로 증가시킬 것으로 예상된다. 그러나 과연 우리 정부가 국제개발협력 정책에 대해 어떠한 철학과 원칙을 가지고 있으며, 원래의 선한 의도대로 과연 개발도상국의 경제 및 사회 발전에 이바지 하고 있는지에 대한 비판과 자성의 목소리 또한 커지고 있다. ODA 체계화 및 효율화를 위한 노력 중 하나가 바로 협력국가 각각에 대한 국가별 전략에 기반하여 원조를 시행하는 것이다. 국가별 전략을 수원국의 발전 전략에 맞게 수립하고, 국별 프로그램에 맞게 일관된 원조사업을 수행하고, 전략과 사업을 평가하여 이후 국가별 전략에 반영하는 전략의 형성-집행-평가의 주기가 갖춰져야 한다. 따라서 본 연구는 수원국 국가단위의 개발효과성을 제고할 수 있도록 ODA 국별평가(Country Programme Evaluation)가 개선되어야 한다는 문제의식에서 메타평가 연구를 실시하여 국별평가제도의 개선방안을 도출하고자 하였다. 이러한 목적에서 다음과 같은 다섯 가지 연구범위를 설정하였다. 첫째, SDGs 이후 국제개발협력의 새로운 평가 동향에 대한 이론적 논의 및 국내 ODA 메타평가 선행연구를 검토하였다. 둘째, 현행 국별평가제도 실태분석을 통해서 메타평가를 위한 착안사항을 도출하였다. 셋째, 기존 15개 국별평가에 대해 ‘평가환경, 평가투입, 평가과정, 평가결과 및 활용’ 등 평가단계별로 메타평가를 실시하였다. 넷째, 일본, 독일, 영국, ADB 사례연구를 통한 국별평가제도 개선방향 및 정책적 시사점을 도출하였다. 다섯째, 전문가 델파이 조사를 통해 국별평가제도 개선방안을 제시하였다. ODA 국별평가란, 국가별 전략 자체의 적절성에 대한 평가뿐만 아니라, 해당 기간 내에 수행된 모든 개발원조 활동 및 추진과정 등에 대한 총체적인 평가를 의미한다. 국별평가의 목적은 첫째, 수원국의 개발원조환경과 수요 맥락에 비추어 국가협력전략(Country Partnership Strategy; 이하 CPS)과 국가별 원조 프로그램 내용 자체의 적절성 및 일관성을 검토하기 위해 실시한다. 둘째, CPS 이행 기간 동안 해당 국가에서 시행된 원조 프로그램의 성과달성 정도를 측정하여 다양한 성공 및 실패요인을 분석하기 위한 목적이 있다. 끝으로 차기 CPS와 국별 프로그램의 성과목표 수립 과정에 반영하기 위한 목적에서 국별평가를 진행한다. 그러나 우리나라에서 기존에 수행한 국별평가들은 평가를 수행한 개별 연구자의 관점에 따라 평가틀이나 방법론을 달리 적용하여 평가목적, 평가방법에 대한 일관된 합의가 없었다.